從2013年底推廣PPP的序幕拉開至今，已過去了四年多的時間，取得了巨大的成績,如建立了一系列較為完善的法規政策體系,成立了專職管理部門,推出了三批示範項目,專門設立了推廣PPP基金。但同時，所帶來的問題也是較為明顯的。PPP項目在實施過程中出現了各種各樣不符合要求的情況，一旦這些項目進入執行階段，會帶來這樣或那樣的問題，並且這些很難找到一個可行的解決方案，一些項目不得不終止，無論是對政府、企業或社會，都會帶來巨大的損失。
財政部連續發文規範PPP發展，引起市場很大反響，特別是對已經進行的項目產生較大影響，這也很好地說明了項目實施過程中出現與政策要求並不完全相符的一些問題，在認識上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。本文擬對這些“亂象”進行梳理總結。
亂象一：明股實債
明股實債是指表面上表現為是一種股權的形式，而實際是一種債務安排。具體做法是投資人以股權的方式進入到項目公司，然後要求政府在一定期限內購買投資人所持有的股份。對政府而言，實際是在一定期限內歸還一種到期的債務，顯然這種做法會擴大政府債務。這種做法，在2014年PPP推廣之初使用的較多，特別是金融機構，因為當時人們對PPP的瞭解還不夠準確，錯誤地以為這種方式也是PPP的形式。隨著人們對PPP理解的加深，這種做法隨之減少。明股實債在本質上是在規避某種規則的要求，如果這種規避是合理合法的，在企業之間應當沒有任何問題，例如在金融機構和項目公司之間。但是，如果在不規範的前提下，政府和企業之間使用了這種形式，則一定不能稱之為PPP模式。
亂象二：固定回報和保底承諾
固定回報和保底承諾是關於收益的兩個不同層面的概念：固定回報是指投資人要求政府根據投資總額給予一個固定的收益率，事實上這是一種典型的融資行為，根本就不屬於PPP模式。即便是融資行為，固定回報也不可取，很少被使用，通常也會根據利率變化做相應調整。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。眾所周知，PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項目的盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個合理的機制設計。由於一些諮詢服務機構不理解機制設計，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規範做法。如政府要建設一個汙水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會給投資人設定一個最低的汙水處理量，如果汙水處理量低於這個數據，政府會給予一定的補助，而不是根據投資總額要求政府給予一個最低迴報率。
亂象三：提前簽約和合同簡單
項目還沒準備好，或在準備階段，政府就提前和投資人簽了框架協議，這種做法目的通常是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中，會有上百個企業和政府簽訂框架協議。雖然說提前簽訂框架協議可以加速項目進度，但問題是這就無形中排除了其他更有優勢的投資者。政府可以與所有潛在投資人交流、溝通，但在政府採購之前不應當和任何一家簽訂框架協議，這無疑違背了公平競爭原則。另一個問題是，在我們正式簽約的合同中，往往也比較簡單，難以保障未來PPP項目運營過程中所遇到問題的有效解決。英國一位PPP項目專家介紹，他們一個PFI大樓的項目，其合同多達一萬多頁，與其相比，我們的PPP合同則顯得太簡單了。
亂象四：關聯交易
PPP項目實施過程中關聯交易是規範PPP發展的絆腳石，主要體現在諮詢服務與投資方之間較為突出。PPP項目實施中一個重要環節是對項目做實施方案的設計，由於實施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財力，方案的好壞將直接影響項目能不能採購到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家諮詢機構為其提供服務，同時也需要給服務方相應的服務費用，有些項目高達數百萬。為了能夠最終得到項目和政府簽約，一些企業通過代政府請諮詢機構，並支付相應的費用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是諮詢機構在設計實施方案過程中能否確保中立，這實際上隱含著很大的風險。
亂象五：標的不明
“雙零”中標的案例，曾在一段時期內引起業內很大反響，出現這種現象只能說明一個問題，即在政府採購的標書中所設定的標的出現了問題。眾所周知，政府採購文件中，標書中最關鍵內容應當是標的了，沒有哪項內容比標的更重要了，如此重要的內容，如果設計不合理一定會導致招標結果不理想，甚至會出現相反的結果。比如，許多標書中將回報率設定作為標的出現，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時還分為投資回報率和運營回報率，這都屬於一些不規範的做法。沒有明確合理標的的採購，其結果可想而知。
亂象六：迴避競爭
競爭是PPP模式運用過程中確保其發揮作用的一個重要機制，無論是諮詢服務提供者的選擇或是合作伙伴的採購，競爭無疑是選擇了一個最好的方式。但是在實際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機制。如設定一些特定的採用條款等。在選擇諮詢機構時，時有圍標（或稱串通投標）現象，或降低服務費用，採用單一來源方式等。選擇合作伙伴時，往往會設定一些排他性條款，降低競爭性，達到確保前期簽訂框架協議者中標的目的。競爭是提高效率的基礎，沒有了競爭，提高效率從何談起。競爭也是解決信息不對稱的最好機制和辦法，只有充分競爭，政府才能選擇到最合適的合夥人。
亂象七：簡單拉長還款期限
PPP模式有一個長期性的特點，為此，財政部頒文規定PPP模式合作期不能低於10年，一些項目為了符合這一要求，就將政府付費的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年，項目的後續維護管理仍然由政府負責。這種做法就是屬於典型的拉長版的BT。簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是減少了地方政府近期的財政支付壓力（和原來的BT相比），但對於提高效率和改善質量以及管理創新來說，不會有任何改善。
亂象八：隨意設定還款標準
PPP項目收益通常是一個相對平穩的現金流量，特別是對於完全由政府付費的一類項目。由於為規避某一規則和政策要求，政府支付的現金流量被隨意設定，例如：有的年支付額開始較小，然後逐年增加；也有的開始較大然後逐年減少；還有的要求在最後移交時，政府要支付項目的剩餘價值（殘值），理由是前面的收益不足，沒有達到預期的回報等。這些都屬於不規範的做法，理論上講，政府一般採用等額本息支付方式，目的是為了平滑財政支付，但由於涉及到運營效率及質量的評估，收益曲線會有波動，但只能是圍繞等額本息這條線上下波動。
亂象九：運營建設兩張皮
PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資相比，一個重要區別是項目公司應當承擔對項目建成後的運營管理工作，其主要功能是將項目建設的質量與項目運營效率交由項目公司來承擔，企業為了追求利益最大化，會盡力減少運營維護費用，而減少費用的有效手段只能是提高項目建設質量。當前許多PPP項目實施方案中，中標方主要為了工程建設利潤，對於建成後的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在採購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最後很難達到項目最終的目標。
亂象十：政府隱性擔保
PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力，而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。但是，政府的信用並非是通過擔保體現出來的，而是以政府在項目中承擔的財政支付能力所體現，當然這種能力受到10%的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關規章制度。即便是變相的擔保承諾，也是不符合PPP項目實施程序要求的。
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