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【編者按】盤點2019年國際風雲，研判2020年全球局勢。2019年12月下旬，東方網東方智庫年度論壇暨全年國際形勢研討會在上海舉辦，來自外交政策、國際政治與經濟領域的領導、專家和學者，圍繞當下國際形勢進行了深入的交流。以下是東方智庫研究員、《國際關係研究》主編、上海社會科學院國際問題研究所劉鳴教授的精彩發言。
圖片說明：2019年12月下旬，東方智庫年度論壇暨全年國際形勢研討會在滬舉辦（來源：東方網）
多頭競爭：摒棄多邊 疏離盟友
我們學國際關係講到戰略，首先要確定一個國家面對的最大重大挑戰是什麼？對霸權國家來說，就是對現有國際體系、對以霸權為主的國際秩序構成了什麼挑戰。美國現在把中國排在俄羅斯之前作為其戰略競爭者。而實際情況是，俄羅斯對美國的短期破壞性挑戰要遠勝於中國，但美國卻把中國作為主要的戰略制衡對象。
但作為一個戰略，需要觀察戰略實施、目標與結果的正向聯繫。
第一，要集中調動國家的主要資源去應對這一種挑戰。美國現在具有這種資源嗎？它沒有這種資源。前面我們講到太空軍，美國原來有四大軍種：海陸空，海軍陸戰隊，加上海岸警衛隊，加上現在的太空軍，成為六大軍種。目前美國太空軍事力量分散於各軍種，包括海軍的太空與海洋戰爭系統司令部、陸軍的太空與導彈防禦司令部等。建太空軍，他們內部有反對意見，認為可以在空軍裡面設立相關機構即可，建立太空軍會浪費國防經費並導致美軍機構臃腫。
特朗普和幾個軍方人士說，太空軍並非要將部隊送入太空作戰，而是要在太空保護美國通訊和監測衛星和其他美國資產，與中國和俄羅斯競爭太空領域的絕對優勢。但養一個新軍種就要花很多錢。這是美國面臨的問題，六大軍種、國土安全、控制邊境難民、社會醫療、高科技都在競爭資源。
第二，我們講一個戰略要有一個高度的盟邦協調。外部協調重要的要素是建立廣泛、互信、強有力的夥伴關係。冷戰時期歐洲作為競爭主戰場，主要是讓北約發揮作用，現在北約和美國關係是分化的，矛盾重重。法國馬克龍講北約“腦死亡”，他講得刻薄一點，但實際上是點到問題核心了，美國已經無意在北約投入足夠的資源與發揮其更多的安全上的影響力。
圖片說明：2017年7月13日，在法國巴黎榮軍院，法國總統馬克龍（左）與訪問法國美國總統特朗普交談。（來源：新華社發 傑克·陳攝）
作為一個競爭戰略，需要調動所有的戰略伙伴的積極性與確保凝聚力，但美國現在缺乏這種真心的戰略伙伴。而且它現在實施的政策，是與夥伴的利益、理想、目標對沖的，這包括退出巴黎氣候協定、伊朗核協議等。貿易戰我們集中關注的是中國本身，第一階段貿易協定簽署將近，但是美國貿易代表萊特希澤表示，下一步就要針對歐盟，因為2019年美國與歐盟的商品貿易逆差達到1800億美元，美國考慮提高對歐洲商品的關稅，貿易問題是特朗普政府的關注重點。歐盟也不是隨便可捏的，法國宣佈對互聯網巨頭開徵3%數字稅，谷歌、亞馬遜、臉書等科技巨頭都包括在內。
美國現在所執行的單邊-雙邊的貿易政策是繞過多邊的貿易體系的，這既是對歐盟、日本、加拿大等支持WTO多邊貿易體系的盟國利益的否定；也是對廣大發展中國家，包括與美國有密切戰略伙伴的冷落。當然，美國暫時還不會冒天下之大不韙，正式退出WTO。美國貿易代表處官員曾私下表示，美國不會輕易退出，因為退出以後要重建一個，這太難了。但內部改革也很難，WTO的改革，各國協商一致，那是很難的。就講一個發展中國家地位認定問題，美國不單單針對中國，也針對印度、新加坡、韓國、巴西和新加坡很多國家。要所有這些後發的新興國家都放棄第三世界國家地位，談何容易。美國確定了四個定義，包括G20的成員都不應該算第三世界，這就牽涉到很多國家，中國只是其中一個主要的對象。所以它知道WTO改不成，它就使WTO邊緣化、僵死，利用其法律與金融的“長臂管轄”及巨大市場的誘惑，來迫使發達國家和與其貿易密切的國家臣服於它強制推出的貿易規則。現在講特朗普民粹主義，批評他完全否定全球化，我不認為它是完全否定全球化，美國還是要搞全球化貿易與投資，也不可能否定所有全球市場規則。目前它的行動是構建以美國規則為主導的雙邊化的、諸邊形的貿易協定來繞過對其不利的全球貿易規則，它同100多個國家之間都存在貿易逆差，迫切希望扭轉這種局面。隨著《美墨加貿易協定》的簽訂，它將與英國等諸多國家簽署雙邊自由貿易協定，新《日美貿易協議》將於2020年1月1日生效，這是一個使日本農業生產損失多達約1100億日元的不平等協定。通過這些協定，把原來TPP想做的一些規則，想讓WTO改變的一些東西，納入到這個體系中，逐步推廣實施，最終使符合美國利益與標準的規則覆蓋與其有貿易關係的60%到70%的國家與地區，當然它無法全部覆蓋，包括同中國的貿易關係。
這個過程中的最大的問題，很多國家是贊成多邊主義，日本、韓國，甚至加拿大。現在歐盟和加拿大正在考慮設立一個WTO“上訴機制”替代機制，以確保貿易爭議繼續有一個處理仲裁的機構運行。美國一方面否定WTO這個機制，另一方面對中國、印度、俄羅斯和土耳其向WTO提出的對美申訴，仍然進行了應訴，提供證據強調以“國家安全例外”條款來否定WTO的管轄權。
美國這種否定多邊的貿易體系的做法與盟國的矛盾越來越大，要這些國家再與美國同心同德，事實上是做不到的。再加上現在讓北約成員國增加軍費，要韓國增加5倍駐軍費，叫日本要增加4倍駐軍費。日本的防衛預算超過GDP的百分之1點多，美國要求他們都達到2%以上。但是這些國家長期以來依賴美國的戰略保護，同時在外交與安全上聽命與美國，跟著美國採取軍事行動，成為美國海外戰略資產的一個組成部分。現在美國要求它們出更多的軍費，把駐軍純粹作為保護駐地國的僱傭軍，撇清了美國本身的戰略利益與需要。美國戰略界很多人指責特朗普，不瞭解駐軍對於美國的戰略意義，如果韓國與日本不得不要求美國減少駐軍，這對美國的戰略利益是重大損害。
現在美國推進針對中國的“印太戰略”，中國當然表示反對。這是一個四國準同盟的機制，美國把印度拉過去了，通過2+2會談，簽了《工業安全附件》協議，美印國防工業企業可以聯合研發和生產裝備。實際上把印度推到前面，去跟中國鬥。但是在印太與亞太地區，如果把東盟撇在一邊，搞所謂的安全機制是不可能成功的。因為所謂的印太戰略核心地區就是南海地區，是東南亞地區。如果東盟不參加，即使拉了印度，也主要在印度洋發揮影響力。日本活動的重心主要是在東海地區，它也明確不贊成用“印太戰略”，而是用“印太構想”來降低與中國對抗的姿態；澳大利亞主要是在南太地區。美國在東南亞現在沒有真正的軍事基地，雖然菲律賓2016年根據雙邊協議同意5處軍事基地供美軍選擇使用，但基地改建工作並沒有完成，菲律賓總統杜特爾特也不允許美國在菲律賓建立永久的軍事基地。新加坡則僅僅提供了樟宜基地給美軍作為補給用途。
第三，重點戰略要有聚焦點，雖然“印太戰略”及東亞戰略重點是針對中國。但中美並沒有形成針鋒相對的戰略競爭，因為中國對美政策從來不說戰略競爭，這是中國的特色。中國的文化和俄羅斯不一樣，不會直接使用戰略競爭這個概念。雖然我們現在不再提“新型大國關係”這個概念，但“不衝突”“不對抗”的基本內涵或底線我們仍然在堅持，對於美國政客的種種妖魔化中國的無端指責，中國並沒有以牙還牙。周旋，鬥而不破，適度反擊，乃中國特色、風格與手腕。如在南海問題上，我建了5個島礁，這屬於中國聲稱的歷史性主權範圍，合理合法，我們現在也不進一步擴建。美國在把中國作為戰略競爭對象，它實際上沒有找到真正的落腳點、發力點。軍事上中國雖然展示了東風41、東風31等洲際導彈，但其有限數量的威懾力基本上是防禦性的。“一帶一路”項目佈局很分散，這麼多國家參加，美國也無法聚焦抑制中國。美國把“海外私人投資公司”改成“國際發展金融公司”，它可以買股權，來支持私營公司去非洲、東南亞、南亞搞基礎設施的經營。但是其預算每年只有600多億美元，要分散到全球不同地方，實際上就是撒胡椒粉。
另外，美國遇到的很多棘手的全球及地區的安全問題，不都是中國製造的。如敘利亞、伊朗、朝鮮、烏克蘭以及中東歐的波蘭等等，它有戰略利益，它受到利益攸關方的拉扯，它也是霸權的仲裁者，它要在俄羅斯邊境部署反導體系遏制俄的強權。前段時間還有委內瑞拉、美墨邊境移民問題。所有這一切使其不得不分散精力，至少佔了它很多工作議程，使其顧西難以顧東，撿了芝麻丟了西瓜。這是美國最大的戰略分散問題，它戰略很難集中到一個地方。戰略實施經常不是跟著戰略報告走的，而是跟著問題走。美國製定了阿富汗戰略的三大支柱：(A)基於條件的撤軍；(B)包括外交、經濟和軍事力量在內的全面戰略；(C)改變美國處理巴基斯坦問題的方式。但真的要撤軍，美國是下不了決心的，軍方明確反對，因為撤了以後塔利班可能回來。現在美國國防部長埃斯珀又稱要大幅削減駐非洲、中東和拉丁美洲的美軍規模，在西非的美軍全數撤離，以專心對付中、俄兩國，但能否實施必定要視這些地區的戰略利益需要。（作者為東方智庫研究員、《國際關係研究》主編、上海社會科學院國際問題研究所教授）
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