公園原本是居民休閒娛樂的公共場所。
2013年，開發商江西省福銀土地資源投資管理有限公司嗅出了其中的商機。
該公司先後投資2.5億元將宜春市奉新縣城中心的“華林公園”地下空間改造成“新華林購物中心”。
該項目的開發，引發了購房糾紛及一系列法律問題。
記者瞭解到，在未經招拍掛程序、沒有辦理《國有土地使用權證》及《商品房預售許可證》等情況下，開發商對外公開銷售了400多個店面。
對於該地產商“無證”開發公園地下空間，合同如何簽訂？該怎樣辦證，又該如何管理？
奉新縣多部門稱，尚屬法律空白，監管於法無據。
購店鋪後被告知補繳土地出讓金
據業主華強（化名）介紹，2018年春節期間，他花費近30萬元在奉新縣中心城區“新華林購物中心”購買了一間10多平方米的店鋪。今年年初，華強接到了開發商的電話，被告知要補繳3000元/平方米、合計4萬餘元的“土地出讓金”，否則無法辦理產權證。
“土地出讓金是由開發商繳納給政府部門的，業主的購房款中已包含土地成本，不該由購房者再行支付。”華強說。
與華強一樣，該購物中心多位業主都難以接受“自行補繳土地出讓金”的做法。“奉新房價不過5000元/平方米，售價近2萬元/平方米的店鋪，為何還要業主自行補繳土地出讓金？”業主們認為，發生糾紛與《購房協議》未作明確約定有很大關係。
據業主們介紹，開發商擬定的《新華林購物中心商鋪買賣合同》（商鋪認購協議書），並不是由奉新縣房地產管理局、奉新縣市場監督管理局監製的《商品房買賣合同》。通常情況下，在正規的《商品房買賣合同》的首頁位置，往往會明確項目建設依據、商品房銷售依據以及購房者所購商品的基本情況，明確開發商是通過何種方式（出讓或劃撥）取得某地塊土地使用權。而《新華林購物中心商鋪買賣合同》並未載明上述相關信息。
11月22日，記者注意到，一份《新華林購物中心商鋪認購協議書》僅僅明確了“認購鋪源位置”、“甲乙雙方買賣細則”、“甲乙雙方共同遵守的約定”，並未出現有關“土地出讓金”由誰支付、“項目建設依據”等文字表述。
在購物中心所在地的華林公園廣場，記者觀察到，廣場的四個角落建有數十個商鋪，廣場中央立著一幅巨大的廣告牌，上面寫著“新華林購物中心”將於2020年1月1日全面開業。
作為該商場的主體部分，地下負一層、負二層燈火通明，施工人員告訴記者，因為商場馬上要開業，他們都在加班加點趕進度。
以人防工程名義立項的購物中心
記者進入地面上新華林購物中心營銷部，一位銷售人員向記者介紹，該購物中心佔地1萬餘平方米，共三層，負二樓為停車場，地面及負一樓為商鋪，共600個店面，已銷售了400餘個，價格在1萬～4萬元/平方米不等，價格最高是廣場地面層的，價格為6萬元/平方米。
在營銷部的顯要位置，該項目公示了《建築工程規劃許可證》、《建築工程施工許可證》。從中顯示出，該項目為奉新縣華林公園城鎮化改造及人防工程，建設單位為江西省福銀土地資源投資開發有限公司，施工單位為南昌市第六建築工程公司，建設規模4.15萬平方米。
這是人防工程還是商業項目？是否辦理了《國有土地使用證》及《商品房預售許可證》？自稱開發商負責人的孫嘉宇回應稱，這是一個地下空間開發項目，以人防工程名義立項，當初並不涉及土地出讓，故未辦理《國有土地使用證》。在他看來，該項目不同於一般的地上商業樓盤開發項目，不需要辦理《商品房預售許可證》。“我們跟業主簽訂的實際上是使用權轉讓合同，並非嚴格意義上的購房合同。”孫嘉宇稱，他們與業主沒有簽訂一般的《商品房買賣合同》。
據奉新縣人民防空辦公室鍾主任介紹，2013年的一天，江西省福銀土地資源投資開發有限公司原法定代表人、實際控制人吳志傑（2017年將公司轉讓給孫平）在奉新“華林公園”轉了一圈，便萌生了一個超前的想法：改造老公園，經營地下空間。2014年，吳志傑與縣政府接觸，並將這一想法提交到縣政府會議上審議。
地下空間可不可以開發？奉新縣有關部門發現，當時省內沒有地下空間開發的相關規定，抱著創新探索的心態，奉新縣政府與福銀公司簽訂了開發協議，即地上打造一個現代化公園廣場給居民使用，地產商無償建設負二層用作人防工程和地下停車場，負一層作為購物中心供地產商經營開發。
多部門稱無法律依據“管不了”
項目建設期間，2017年5月，江西省出臺了《關於加快城市地下空間開發利用的指導意見》（贛府廳發〔2017〕44號），促進我省城市地下空間開發利用和人民防空建設融合發展。
2017年10月31日，宜春出臺了《宜春市地下空間開發利用管理辦法》。其中規定：“各類商業、旅遊、娛樂等經營性項目地下建設用地使用權，應當通過招標、拍賣、掛牌等出讓或租賃方式取得，在支付土地出讓金後，可依法辦理產權登記證書。”
鍾主任稱，這樣一來，地產商就增加了開發成本，便出現了地產商讓業主補繳土地出讓金的一幕。
至於如何補繳土地出讓金，奉新縣土地收購儲備交易中心主任黃偉告訴記者，近兩年來，縣政府及該交易中心多次研究，試圖通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓該項目地下空間使用權，但在國有土地使用權出讓問題上,國家相關部門多次明確發文要求,依據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規定，土地掛牌出讓前必須做到淨地出讓。
“房子都建了，總不可能拆了吧？”招拍掛受阻之後，黃偉想到了找到專家估算土地成本，估算補繳土地出讓金的數額。但是專家瞭解情況後稱，補繳無法可依，難以得出估算結論。就這樣，此事一直處於擱置狀態，地產商至今未遞交任何材料。
奉新縣房地產管理局房產開發辦主任趙冬梅稱，到目前為止，新華林購物中心未辦理《商品房預售許可證》，未備案一份購房合同。
“我們管不了，那（新華林）是地下空間開發項目。”趙冬梅稱，依據《商品房預售管理辦法》等規定，房管部門僅管理通過招標、拍賣、掛牌，並具有《國有土地使用權證》的房地產開發企業的相關行為，而新華林購物中心不在管理之列。除此之外的違法用地問題，應由土地主管部門查辦。
該局一位張姓工作人員告訴記者，該項目因《購房合同》未得到監管，引發了一些糾紛。由於監管於法無據，他們也是“心有餘而力不足”。既然這是人防工程，建議記者找人防辦瞭解情況。
“涉及土地利用，應該到國土規劃部門瞭解情況，人防辦僅僅協調該項目按照人防標準施工。”鍾主任說。
而奉新縣自然資源局地籍股、執法監察大隊有關人士均表示，無法監管新華林購物中心，“土地交易補繳土地出讓金，是土地收購儲備交易中心管的，問問他們吧。”
◆律師：地下空間開發等同於地上應監管
對此，法律人士肖文軍認為，華林公園所屬的地塊為公共管理與公共服務用地，未經法定程序，不得變更其土地性質。
肖文軍進一步分析稱，從奉新“新華林購物中心”的案例來看，無論該地產商開發地上建築還是地下商鋪，興建營利性購物中心，應依法辦理土地變更手續，即在繳納土地出讓金後，辦理《國有土地使用權證》，否則涉嫌違法用地。開發商要求業主繳納土地出讓金，既不合理也不合法。因為“土地使用權出讓金”是政府將土地使用權出讓給土地使用者(地產商)，並向受讓人(地產商)收取的政府放棄若干年土地使用權的全部貨幣或其他物品及權利摺合成貨幣的補償。
在肖文軍看來，地下空間開發等同於地上房地產開發，建築質量、施工安全、預售審批同樣重要，相關部門應各司其職，做好監督管理工作。
南昌大學法學院教授彭丁帶則認為，隨著土地供應日趨緊張，如何節約集約用地，優化土地配置，成為了政府部門研究的新課題。拿奉新“新華林購物中心”的案例來說，由於相關法律或地方法規沒有出臺，導致了管理該項目無法可依，不利於地下空間開發的良性發展。
有關部門應加緊編制地下空間綜合利用規劃，完善城市地下空間信息共享機制，把地下空間規劃編制、項目許可等納入統一管理平臺，實現地下空間信息資源共建共享。與此同時，有關部門還應制定出相應的《操作實施細則》，例如合同如何簽訂、該怎樣辦證、明確地下建設用地使用權土地價款的計算辦法等等，以提升地下空間管理信息化水平。
記者瞭解到，按照江西省《關於加快城市地下空間開發利用的指導意見》文件要求，江西省各縣（市）《地下空間綜合利用規劃》編制於2020年底完成。
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