公园原本是居民休闲娱乐的公共场所。
2013年，开发商江西省福银土地资源投资管理有限公司嗅出了其中的商机。
该公司先后投资2.5亿元将宜春市奉新县城中心的“华林公园”地下空间改造成“新华林购物中心”。
该项目的开发，引发了购房纠纷及一系列法律问题。
记者了解到，在未经招拍挂程序、没有办理《国有土地使用权证》及《商品房预售许可证》等情况下，开发商对外公开销售了400多个店面。
对于该地产商“无证”开发公园地下空间，合同如何签订？该怎样办证，又该如何管理？
奉新县多部门称，尚属法律空白，监管于法无据。
购店铺后被告知补缴土地出让金
据业主华强（化名）介绍，2018年春节期间，他花费近30万元在奉新县中心城区“新华林购物中心”购买了一间10多平方米的店铺。今年年初，华强接到了开发商的电话，被告知要补缴3000元/平方米、合计4万余元的“土地出让金”，否则无法办理产权证。
“土地出让金是由开发商缴纳给政府部门的，业主的购房款中已包含土地成本，不该由购房者再行支付。”华强说。
与华强一样，该购物中心多位业主都难以接受“自行补缴土地出让金”的做法。“奉新房价不过5000元/平方米，售价近2万元/平方米的店铺，为何还要业主自行补缴土地出让金？”业主们认为，发生纠纷与《购房协议》未作明确约定有很大关系。
据业主们介绍，开发商拟定的《新华林购物中心商铺买卖合同》（商铺认购协议书），并不是由奉新县房地产管理局、奉新县市场监督管理局监制的《商品房买卖合同》。通常情况下，在正规的《商品房买卖合同》的首页位置，往往会明确项目建设依据、商品房销售依据以及购房者所购商品的基本情况，明确开发商是通过何种方式（出让或划拨）取得某地块土地使用权。而《新华林购物中心商铺买卖合同》并未载明上述相关信息。
11月22日，记者注意到，一份《新华林购物中心商铺认购协议书》仅仅明确了“认购铺源位置”、“甲乙双方买卖细则”、“甲乙双方共同遵守的约定”，并未出现有关“土地出让金”由谁支付、“项目建设依据”等文字表述。
在购物中心所在地的华林公园广场，记者观察到，广场的四个角落建有数十个商铺，广场中央立着一幅巨大的广告牌，上面写着“新华林购物中心”将于2020年1月1日全面开业。
作为该商场的主体部分，地下负一层、负二层灯火通明，施工人员告诉记者，因为商场马上要开业，他们都在加班加点赶进度。
以人防工程名义立项的购物中心
记者进入地面上新华林购物中心营销部，一位销售人员向记者介绍，该购物中心占地1万余平方米，共三层，负二楼为停车场，地面及负一楼为商铺，共600个店面，已销售了400余个，价格在1万～4万元/平方米不等，价格最高是广场地面层的，价格为6万元/平方米。
在营销部的显要位置，该项目公示了《建筑工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。从中显示出，该项目为奉新县华林公园城镇化改造及人防工程，建设单位为江西省福银土地资源投资开发有限公司，施工单位为南昌市第六建筑工程公司，建设规模4.15万平方米。
这是人防工程还是商业项目？是否办理了《国有土地使用证》及《商品房预售许可证》？自称开发商负责人的孙嘉宇回应称，这是一个地下空间开发项目，以人防工程名义立项，当初并不涉及土地出让，故未办理《国有土地使用证》。在他看来，该项目不同于一般的地上商业楼盘开发项目，不需要办理《商品房预售许可证》。“我们跟业主签订的实际上是使用权转让合同，并非严格意义上的购房合同。”孙嘉宇称，他们与业主没有签订一般的《商品房买卖合同》。
据奉新县人民防空办公室钟主任介绍，2013年的一天，江西省福银土地资源投资开发有限公司原法定代表人、实际控制人吴志杰（2017年将公司转让给孙平）在奉新“华林公园”转了一圈，便萌生了一个超前的想法：改造老公园，经营地下空间。2014年，吴志杰与县政府接触，并将这一想法提交到县政府会议上审议。
地下空间可不可以开发？奉新县有关部门发现，当时省内没有地下空间开发的相关规定，抱着创新探索的心态，奉新县政府与福银公司签订了开发协议，即地上打造一个现代化公园广场给居民使用，地产商无偿建设负二层用作人防工程和地下停车场，负一层作为购物中心供地产商经营开发。
多部门称无法律依据“管不了”
项目建设期间，2017年5月，江西省出台了《关于加快城市地下空间开发利用的指导意见》（赣府厅发〔2017〕44号），促进我省城市地下空间开发利用和人民防空建设融合发展。
2017年10月31日，宜春出台了《宜春市地下空间开发利用管理办法》。其中规定：“各类商业、旅游、娱乐等经营性项目地下建设用地使用权，应当通过招标、拍卖、挂牌等出让或租赁方式取得，在支付土地出让金后，可依法办理产权登记证书。”
钟主任称，这样一来，地产商就增加了开发成本，便出现了地产商让业主补缴土地出让金的一幕。
至于如何补缴土地出让金，奉新县土地收购储备交易中心主任黄伟告诉记者，近两年来，县政府及该交易中心多次研究，试图通过招标、拍卖、挂牌等方式出让该项目地下空间使用权，但在国有土地使用权出让问题上,国家相关部门多次明确发文要求,依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定，土地挂牌出让前必须做到净地出让。
“房子都建了，总不可能拆了吧？”招拍挂受阻之后，黄伟想到了找到专家估算土地成本，估算补缴土地出让金的数额。但是专家了解情况后称，补缴无法可依，难以得出估算结论。就这样，此事一直处于搁置状态，地产商至今未递交任何材料。
奉新县房地产管理局房产开发办主任赵冬梅称，到目前为止，新华林购物中心未办理《商品房预售许可证》，未备案一份购房合同。
“我们管不了，那（新华林）是地下空间开发项目。”赵冬梅称，依据《商品房预售管理办法》等规定，房管部门仅管理通过招标、拍卖、挂牌，并具有《国有土地使用权证》的房地产开发企业的相关行为，而新华林购物中心不在管理之列。除此之外的违法用地问题，应由土地主管部门查办。
该局一位张姓工作人员告诉记者，该项目因《购房合同》未得到监管，引发了一些纠纷。由于监管于法无据，他们也是“心有余而力不足”。既然这是人防工程，建议记者找人防办了解情况。
“涉及土地利用，应该到国土规划部门了解情况，人防办仅仅协调该项目按照人防标准施工。”钟主任说。
而奉新县自然资源局地籍股、执法监察大队有关人士均表示，无法监管新华林购物中心，“土地交易补缴土地出让金，是土地收购储备交易中心管的，问问他们吧。”
◆律师：地下空间开发等同于地上应监管
对此，法律人士肖文军认为，华林公园所属的地块为公共管理与公共服务用地，未经法定程序，不得变更其土地性质。
肖文军进一步分析称，从奉新“新华林购物中心”的案例来看，无论该地产商开发地上建筑还是地下商铺，兴建营利性购物中心，应依法办理土地变更手续，即在缴纳土地出让金后，办理《国有土地使用权证》，否则涉嫌违法用地。开发商要求业主缴纳土地出让金，既不合理也不合法。因为“土地使用权出让金”是政府将土地使用权出让给土地使用者(地产商)，并向受让人(地产商)收取的政府放弃若干年土地使用权的全部货币或其他物品及权利折合成货币的补偿。
在肖文军看来，地下空间开发等同于地上房地产开发，建筑质量、施工安全、预售审批同样重要，相关部门应各司其职，做好监督管理工作。
南昌大学法学院教授彭丁带则认为，随着土地供应日趋紧张，如何节约集约用地，优化土地配置，成为了政府部门研究的新课题。拿奉新“新华林购物中心”的案例来说，由于相关法律或地方法规没有出台，导致了管理该项目无法可依，不利于地下空间开发的良性发展。
有关部门应加紧编制地下空间综合利用规划，完善城市地下空间信息共享机制，把地下空间规划编制、项目许可等纳入统一管理平台，实现地下空间信息资源共建共享。与此同时，有关部门还应制定出相应的《操作实施细则》，例如合同如何签订、该怎样办证、明确地下建设用地使用权土地价款的计算办法等等，以提升地下空间管理信息化水平。
记者了解到，按照江西省《关于加快城市地下空间开发利用的指导意见》文件要求，江西省各县（市）《地下空间综合利用规划》编制于2020年底完成。
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