河北張家口投資規模最大的PPP城建項目開工。 視覺中國
這些企業仍然有自己的侷限，他們往往更熟悉獲取施工期間短期利益模式，對於長達10年甚至30年的運營模式可能並不十分在行。有的還因為快速擴張導致資金鍊緊張。中國仍需有更多純粹做PPP投資運營商
法治週末記者 宋媛媛
若將2014年國務院發佈《關於加強地方政府性債務管理的意見》，引發地方政府大規模推廣政府和社會資本合作(PPP)為起點，到如今，PPP發展已5年有餘。
然而，就在這短短的5年裡，PPP經歷了從迅速躥紅，到“遍地開花”，再到冷卻降溫的波折發展之路。
最近，“冷”了一年多的PPP有所“回暖”。
被業內人士看做一個明確的信號是，近日，財政部等聯合主辦的“2019年第五屆中國PPP發展(融資)論壇”(以下簡稱發展論壇)的召開。在這次會議上，財政部副部長鄒加怡表示，未來將探索PPP與專項債的結合，撬動社會投資;創新多元化融資模式，加大中國PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與等。
PPP為何此時“回暖”，又將面臨怎樣的現實困境，該如何破除?未來，PPP還能否熱火重燃……
PPP調整後“回暖”
“PPP無論是迅速躥紅還是遇冷後的回暖，都和錢脫不了干係。” 北京採安律師事務所律師石偉告訴法治週末記者：“首先，中央有關部門力推PPP的初衷，是為了減少地方政府的債務壓力。”
社科院2013年12月發佈的數據顯示：“2012年，中央政府與地方政府加總的債務接近28萬億元，佔當年GDP的53%。其中地方政府債務19.94萬億元，須引起高度關注。”
“長此以往將會產生系統性風險，所以中央有關部門力推PPP，以減少地方債務。”清華大學PPP研究中心首席專家王守清在接受媒體採訪時曾表示，在2013年年底，全國財政工作會議上明確“修明渠、堵暗道”，地方政府可以做PPP，且所用資金不屬於地方政府的債務，但是每一年度用於支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%。
2014年9月21日，國務院發佈《關於加強地方政府性債務管理的意見》，關閉了地方融資平臺為政府融資的後門，打開了PPP的前門，地方政府開始大規模推廣PPP。
相關數據顯示，我國僅用兩年多就成為全球規模最大的PPP市場，並在2017年10月達到頂峰。
“尤其是債務壓力較為嚴重的地區，每年獲批的地方債額度較低，因此基礎建設更多依靠PPP。”石偉說。
然而，在這場PPP熱潮中，不合規的項目頻出，風險隱現。
王守清曾指出：“財政部規定地方每年用於支付和補貼PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%的‘紅線’，但地方實際執行的時候卻成了‘一窩蜂’，恨不得什麼都做PPP。”
從2017年下半年開始，PPP從自由發展逐漸進入嚴監管時代，金融機構對PPP的態度逐漸謹慎。
2017年11月，財政部發布了被業內稱為“史上最嚴PPP清庫令”的92號文(《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》)。2018年4月28日，財政部再發出《關於進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》。與此同時，多輪PPP項目清庫，讓“自由翱翔”了兩年的PPP急速“迫降”，PPP逐步迴歸理性。
根據財政部政府和社會資本合作中心發佈的數據顯示，今年前三季，淨增入庫項目595個、投資額9134億元;淨增落地項目1348個、投資額2萬億元。而去年同期數據顯示，2018年1月至9月，管理庫新增項目1152個、投資額1.5萬億元;1月至9月，新增落地項目360個、投資額1.7萬億元。今年較去年，PPP淨增入庫項目減少近一半。
全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年三季度報數據顯示，截至10月，財政可承受能力情況良好，百分之九十以上的PPP項目入庫行政區均未超過10%的“紅線”。“全國2602個有PPP項目入庫的行政區中，2583個行政區PPP項目合同期內各年度財承佔比均在10%‘紅線’以下。其中，1866個行政區低於7%預警線，1415個行政區低於5%。19個行政區超10%，這些行政區已停止新項目入庫。”
“經歷了一個規範和清理的過程後，PPP回覆到了合理區間，因為地方債的壓力依然存在，此時PPP的回暖是必然。”北京採安律師事務所律師石偉向法治週末記者說。
結合專項債撬動地方投資
雖然PPP有回暖的趨勢，但PPP項目仍要面對“錢難找”的問題。
近日，財政部給出了破解之法。
在財政部主辦的第五屆中國PPP發展(融資)論壇上，國務院參事室特約研究員婁洪建議，統籌發揮專項債的資金成本優勢和PPP的項目管理優勢，可以解決項目儲備不足、論證不強、管理不精、融資難融資貴等問題。
據瞭解，近年來，新增地方專項債的發行規模均逐年顯著增加。
財政部數據顯示，2016年和2017年，專項債新增限額分別為4000億元和8000億元，2018年安排額度為1.35萬億元。
公開數據顯示，截至11月7日，全國發行地方債規模達43285.31億元，其中，發行新增專項債21297.3億元。
中國財政預算績效專委會副主任委員張依群在接受媒體採訪時表示，明年地方專項債券發行規模較今年還會進一步放大，新增專項債規模可能在3萬億元。因為，投資仍是拉動經濟增長的關鍵性動力。
“PPP與專項債的結合有內在動力，專項債或可作為PPP項目資本金的一個來源。”濟邦諮詢董事長、國家發改委財政部PPP專家庫雙庫專家張燎向法治週末記者表示，根據國家發改委相關文件規定，PPP項目資本金的出資必須為企業自有資金，且不能以債務性資金通過明股實債的方式進入，不得約定回購等。
“而PPP項目一般涉及資金巨大，很多企業，尤其是民營企業自有資金較為匱乏，很難‘應對’佔總投資額20%至30%的項目資本金。PPP如果能與專項債結合，或可以降低項目資金壓力。”張燎說。
另外，張燎認為，可以對PPP項目切割，部分由政府專項債資金來承擔，或可以變成政府投資的“子項目”，從而減輕社會資本投資壓力。
“當然，PPP與專項債的結合，仍有待進一步探討。”張燎指出，“首先，項目資本金的性質不是債務，按照規定，項目未完成之前不得抽回，因此引入專項債或存在風險。其次，專項債要求專款專用，假如項目使用了專項債，則專項債需優先還本付息。然而，在未來的實操中，很可能存在多個債權人，如何保障各自的債權，仍需要進一步制度設計。”
吸引資金專業運營很重要
“僅靠專項債彌補PPP資金需求，可能稍顯淡薄。”石偉向法治週末記者說：“兩萬多億元專項債並不算多，PPP至少需要十幾萬億元。仍需要鼓勵多元化的融資模式，包括財政部提到的，加大中國PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與等。”
“目前，最活躍的社會資本方主要是建築企業，也往往是這些企業主導成立專業基金。”據石偉介紹，以往這些建築企業在政府主導下的基建領域拼施工能力;如今，在PPP模式下，這些建築企業常與金融機構達成合作建立基金，在與基金組成聯合體投標，通過市場化運作在PPP領域獨佔鰲頭。他們有的還成立了自己的專業基金公司。
“但是這些企業仍然有自己的侷限，他們往往更熟悉獲取施工期間短期利益模式，對於長達10年甚至30年的運營模式可能並不十分在行。有的還因為快速擴張導致資金鍊緊張。中國仍需有更多純粹做PPP投資運營商。”石偉說。
有業內人士介紹，目前，中國專門做基礎設施領域基金的機構較少。僅有成立於2016年3月、註冊資本為1800億元的“中國PPP基金”。
據瞭解，“中國PPP基金”是一支專門激發社會資本參與熱情、助推PPP市場可持續發展的國家級PPP引導基金。
它從一創立就肩負著特殊的使命。“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。”從當年的《政府工作報告》可見一斑。但該支基金基金仍有其侷限性。
記者注意到，在2018年國家審計署發佈《國務院關於2017年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中提到，中國PPP基金截至2017年年底，到位資金中有639億元(佔88.7%)未投資項目，用於購買理財產品。
據悉，財政部也正在起草中國PPP基金績效評價辦法。
“未來期待更多、更專業的基金、運營商進入PPP領域。或許到那個時候，融資、資本金也許不是最大的難題了。”石偉說。
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