摘要：PPP項目治理是PPP項目管理的核心。文章分析PPP項目治理在經濟層面、組織層面和法律層面面臨的問題，從風險傳導與演化博弈角度研究PPP項目合作風險形成機理，建立基於治理績效視角的“合作困境”PPP項目的權責利調整機制，探討PPP項目政府、投資者、公眾多主體多維度協同治理路徑，完善利益協調與監督機制，為PPP項目權責利調整、構建合作困境解決機制與協同治理制度體系提供決策參考。
PPP模式作為經濟新常態下推行供給側改革、破解融資困境與推進國家治理現代化的有效途徑之一，在國家的相關政策推動下已經取得初步成效。2017年12月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫中處於準備、採購、執行和移交階段的項目7137個，入庫項目總投資10.8萬億元。不少PPP項目關係到重大國計民生，國家十分重視PPP項目的治理。但示範項目中民間資本和外資參與少，PPP模式成功實施比例不高，部分PPP項目出現提前終止或轉為BT模式或陷入合作困境，如南京長江隧道因為收費問題政府提前回購、杭州灣跨海大橋出現競爭性項目重新談判、渝蓉高速成都段停工兩年重新選擇投資者。目前，推行PPP模式面臨如下問題：①沒有釐清PPP項目合作困境誘致因素對各方利益影響機理，在物有所值評價(VFM)和財政承受能力論證(FAA)中對風險成本和政府補貼測算背離實際，不區分PPP項目盈利能力差異統一確定特許期30年導致合作“利益博弈困境”。②政府與社會投資者權責利不對等。PPP合約在權責利劃分上沒有體現交通項目在經濟屬性、外部性和公益性上的差別，由於責權利不對等、邊界模糊而導致PPP項目效率困境。③PPP項目沒有完善的投資風險補償機制。《PPP項目合同指南》沒有明確虧損項目補償規則和補償標準，補償缺乏法規支撐，導致“協商困境”。④PPP項目治理機制與配套政策存在“制度瓶頸”，需要完善“合作困境”項目利益調整、監督評估政策與應急決策機制。本研究旨在分析多維困境誘致因素傳導下PPP項目利益方決策行為與合作困境，識別導致PPP項目合作風險關鍵因素，分析PPP項目合作風險形成機理，構建合作困境項目的權責利調整機制，設計面臨合作困境的PPP項目多維協同治理路徑，以期為政府、投資者、社會公眾與第三方協同治理面臨困境PPP項目提供理論依據和決策參考。
一、研究動態
PPP（Public-Private-Partnerships）模式20世紀90年代發源於英國，其目的是將投資與效率引入基礎設施及公共服務領域的同時保持政府所有權。近十多年來，關於PPP模式的探索：在試點階段主要研究PPP項目融資結構-特許經營期確定-風險分擔與利益分配，普及階段(2012年)主要研究PPP模式關鍵成敗因素與困境治理。
基於PPP模式成功實施的合約設計與特許權期研究。PPP模式是由政府確定公共服務的內容、服務對象、服務標準和付費方式，由私營部門通過承包、補助、憑單、特許經營等形式來提供公共生產服務（E.S.薩瓦斯，2002)。相關研究從交易成本、產權、利益博弈和關係合約角度對PPP模式進行探討。PPP模式作為一種社會博弈，合作契約體現了利益博弈、治理結構與決策方式，由於契約不完全PPP可能失敗或出現合作困境（PetrScharle，2002)。國內最早於2002年開始研究PPP融資模式的特徵與運作方式（張世英，2002），討論軌道交通項目PPP模式融資結構及票價前後補償方式，並將其成功用到我國第一個軌道交通PPP項目北京地鐵4號線（王灝，2004）。PPP模式能促進供給制度與政府治理機制創新（賈康，2009），基於政府、私營部門與公眾利益內生反饋機制，PPP合約中設計政府補貼與調價機制（李啟明，2010）。將淨現值法、實物期權和MonteCarol法結合模擬公路PPP/BOT項目特許權期及特許期調整模型（王東波，2010）。
關於誘致PPP項目合作困境的風險及風險分擔機制研究。認為法規短板與政治風險、技術經濟風險容易誘發合作困境(AmeyawE.E.，2015)，PPP模式下利益分配與風險分擔存在最佳匹配(TakashimaR.，2010）。通過16個失敗案例得出法規變更、政府決策與信用、不可抗力、收益不足等13類風險導致PPP項目失敗或合作困境(亓霞，2009)。基於PPP項目參與方風險偏好應用利益博弈分配風險使整體滿意度最大（王雪青，2007）。從控制能力、公平效率及利益博弈的角度建立PPP模式風險分擔框架與分擔機制，政府承擔政策風險、社會風險和需求風險，社會投資者承擔建設風險、市場風險和財務風險（李林，2013)。
以上兩方面研究成果為PPP項目合約設計，合理進行風險分擔以預防合作困境提供了理論依據。
關於避免PPP項目陷入經營困境合理進行利益分配與投資補償研究。基於SHAPELY修正方法建立PPP項目利益分配模型（胡麗，2011)。通過案例研究PPP模式下付費機制對英國公路運營效益的影響，改進付費機制可以降低私營部門風險，因為項目再融資政府會承擔更多的損失（HansVoordijk，etal.，2016)。巴黎和東京地鐵的投資者都獲得政府的補償，補償標準和補償方式是各方關注焦點，由於PPP項目週期長、不確定因素多易導致補貼過度或補貼不足。用雙目標規劃模型從Pareto角度研究收費BOT公路容量、通行費與政府補貼政策聯合決策（譚志加，2013）。財政補償並不一定有效延長運營期實現私人部門的收益和消費者剩餘帕累託改進，當私人部門收益提高大於消費者剩餘損失時應予以補償（張水波，2015）。關於PPP模式面臨問題與項目失敗原因研究。PPP項目實施中存在信用缺失、法規不健全，利益分配、政府監管、定價和激勵機制不完善（周正祥，2015）。PPP模式面臨進出層面的法律和行政壁壘，運作層面的政府服務及管制，效果層面的國有資產的流失和社會公平等問題（楊繼紅，2012）。通過分析1990～2013年實施的PPP項目提煉出風險分擔、資金支持、政策法規、競爭性採購等關鍵成敗因素(Osei-Kyei，2015)。由於民營企業在政治風險、建造風險、市場和收益風險、法律風險等風險分擔失誤導致項目失敗(王守清，2012)。PPP項目成功實施需要相關政策作保障，PPP模式制度成熟度對PPP項目的成敗具有重要影響(高穎，2015)。通過案例分析得出公眾反對、政府履約不力、政府徵用、項目公司違約、同類項目競爭是PPP項目提前終止的關鍵因素（宋金波，2014）。缺乏完善的法律構架和有效的監督體制是導致項目失敗的重要原因（周國光，2015）。
PPP項目合作困境治理研究。面對經營困境項目合理延長特許經營期既激活社會資本，又可緩解政府供給基礎設施帶來的財政壓力(Hanaoka，etal.，2012)；應用系統動力學與案例推理(CBR)技術研究經營困境的高速公路PPP項目價格調整模型(Xu，2012)；基於社會網絡分析(SNA)加強PPP項目關係治理以提高項目成功率，政府信用、決策機制和項目不確定性影響PPP合作績效（張萬寬，2010)。提出特許權再談判框架，建立再談判的條件與補償措施選擇模型，並提出最常見的3種補償措施為調整收費、合同展期、年度補貼或單一支付調整（XiongWei，2014)。建立不同需求下的收益動態分配及價格調整機制是提高面臨合作困境PPP項目治理績效的有效路徑（宋波、徐飛，2011；馮珂、王守清，2015）。公私雙方發起再談判是為了使損失最小或增加收益再談判會導致公共資源浪費（孫慧，2011）。PPP項目合作困境表現為項目權力配置與利益分配失衡，完善合同規範、利益分配與雙向監督機制能提高運行效率（範柏乃，2011；葉航，2012）。對合作困境PPP項目建立互動機制、關係契約治理、信任與激勵機制能夠改善治理績效（嚴玲，2013）。
研究現狀評述：現有研究主要分析PPP項目成敗因素和提前終止關鍵因素，相關研究為預防PPP項目陷入合作困境開展融資結構、合約設計、特許期確定與調整研究對PPP項目合作困境的誘致因素進行系統分析，研究面臨合作困境PPP項目價格調整、合同延期、利益補償政策並探索《政府和社會資本合作法》，取得了豐碩研究成果。現有研究的不足：①對PPP項目合作困境的形成機理缺乏多維度解析，沒有多維度解析“合作困境”誘致因素相互關係，以及合作困境誘致因素與參與主體行為對項目收益及合作成敗的傳導規律。對合作困境誘致因素的傳導路徑研究不足，使公私雙方權責利分擔、投資補償及合約再談判缺乏可靠依據。合作演進經典理論用於研究PPP模式合作困境形成、聚集與演化機理的成果較少。②PPP項目困境的多維協同治理研究較少，缺乏將演化博弈、風險鏈傳導、網絡治理、仿真模擬結合探析PPP項目合作困境演進規律與協同治理的研究成果。③對PPP模式財務績效評價、多維雙向監管評估機制研究不足。
二、PPP項目實施中面臨的問題
1.經濟層面面臨的問題
①PPP項目的識別階段物有所值評價數據缺乏客觀性，評價結果與現實狀況存在較大偏離，對PPP項目運行成本與風險估計不足，沒有發揮項目物有所值評價的指導作用；②PPP項目合理投資收益與市場競爭報價收益存在較大偏離，部分PPP項目報價為零收益或者遠低於項目融資成本，容易誘發合作風險；③不同項目融資結構及控制權選擇與項目性質難以匹配，高速公路項目、市政交通項目與機場工程在項目性質與控制權上存在差異項目融資結構選擇沒有體現項目性質差異，與影響公共資金的使用效率，加大了PPP項目控制權決策風險；④PPP項目特許經營期確定沒有體現項目的差異化，特許經營期與工程造價、運行成本、地區經濟水平及項目盈利水平及風險狀況沒有有機結合；⑤政府專項基金與項目補貼標準的確定依據不夠充分，不同項目的公益程度與收益能力存在差別，政府在確定融資結構與補貼標準時往往憑經驗或者通過一對一談判確定，難以保證PPP項目補貼科學性與公平性。
2.組織管理層面面臨的問題
①項目審批與管理權限不夠清晰。在項目審批管理上，基礎設施項目由發改委審批管理，公共服務項目由財政部門牽頭管理，但基礎設施與公共項目邊界難以劃定，財政部門與發改委政策關於PPP項目實施流程與規定不一致，加之項目審批與PPP項目財政補助工作本身存在交叉，因此，導致PPP項目實施機構在項目推進工作中對相關工作流程無所適從。由於實施流程不夠清晰、管理責任不夠明確，使部分PPP項目已經進入實施環節但合作協議等相關手續仍沒有辦理，影響PPP項目的推進效率，誘發政府與社會資本合作方發生爭端的風險。②PPP項目實施機構單位性質與實施機構的職能不匹配，部分地方PPP項目實施機構為政府平臺公司，由於平臺公司轉製為企業是大勢所趨，具有企業性質的政府平臺公司難以有效履行部委工作協調、行業監督、績效評價等職能，最大困難是在PPP項目實施過程中與財政部門、國土、環保、建設及質量監督部門開展相關協調工作。
3.法律層面面臨的問題
財政部門與發改委關於PPP項目管理的政策與流程不一致，PPP項目實施機構的法律主體屬性不明晰，國家層面的PPP法律缺失，導致將來政府與社會資本合作糾紛解決缺乏法律支撐。
三、PPP項目合作風險形成與協同治理總體框架
PPP項目合作風險形成與協同治理總體框架：合作風險誘致因素→合作風險形成機理→權責利動態調整與協同治理的邏輯，總體框架如圖1所示。
四、PPP項目合作風險形成機理
1.PPP項目合作風險誘致因素與作用機理
PPP項目合作風險表現為：分配政策維度的PPP收益風險、補償及財稅政策難兌現出現利益博弈困境，組織制度維度的權責配置失衡與監管缺失而出現效率困境與風險，價值維度的目標指向差異與背約行為出現信任危機，市場維度的需求不足、風險失控與外部性補償不足陷入經營困境等風險。PPP項目的合作風險的誘致因素：項目風險因子，包括項目屬性、盈利能力與項目自身風險；組織與信用風險因子，包括項目融資能力、合作治理結構、權責利配置、合作方利益取向；制度風險因子，包括政策法規、投資補償、績效評價與風險管控等風險因子；經濟風險因子，包括項目需求與收益風險、市場競爭風險因子。將上述風險因子作為PPP項目成敗要素，建立PPP項目合作風險誘致因素多級遞階解釋結構模型，如圖2所示。
圖2將10個關鍵影響因素劃分為4個層級的解釋結構模型，方塊內為關鍵影響因素，箭頭的指向表示影響路徑，L1、L2、L3和L4分別是關鍵影響因素解釋結構模型分層編號，下一級的層級結構中的關鍵因素會從下往上階層性地影響上一級層級結構中的關鍵因素。
2.基於風險傳導與決策行為演化的PPP項目合作風險形成機理
PPP項目在相關合作風險誘致因素作用下，導致利益相關方合作意願和決策行為發生演化，如項目投資額增加可能導致社會投資者退出投資或者重新調整項目融資結構；交通需求低於預期或者運行成本增加使項目公司陷入虧損進行合同再談判要求延長特許經營期、要求政府提高補貼標準或者引入新的投資者。區分純經營性、準公共和非經營性的PPP項目，根據項目因素與經濟因素、組織與制度因素建立合作主體效用函數、收益支付矩陣，分析PPP項目合作態勢偏離政府行政成本、投資者預期收益、公眾服務與公眾支付能力預期下，導致政府與社會資本合作策略演化與合作組織風險形成；通過剖析PPP項目合作風險、合作增值、收益分享比例的關係，分析合作方的決策行為與利益博弈機理，為PPP項目合作風險控制提供決策依據；PPP項目市場環境、風險分擔、收益分配與政府政策行為偏好影響PPP項目的直接與間接效應，形成PPP項目合作風險演化和發展。在項目運行實踐中，由於PPP項目制度壁壘（如社會資本的融資成本高於國有企業）、市場風險（投資超限、物價上漲、交通需求低於預期）、信任危機政府對民間資本不信任，民間資本對政府政策穩定性與創新性擔憂）與利益衝突（利益分配、收費定價機制）綜合因素作用下形成合作困境，導致PPP項目合作風險聚集與決策行為演化。
五、PPP項目合作風險協同治理機制
為了控制PPP項目合作風險，需要結合PPP項目運行狀況與合作風險類型，從改進治理績效和社會福利新角度對面臨困境PPP項目利益相關方權責利進行動態調整，構建合作困境PPP項目投資者績效促進路徑與各方利益協調機制，基於政府“治理成本”探索PPP項目多維協同治理新途徑。
1.建立基於協同治理效應的PPP項目權責動態調整與應對機制
通過重構並優化政府、投資者、公眾權責邊界改變政府完全主導分配權局面，提升治理效應。結合準經營性與非經營性PPP項目的性質、風險特徵、困境誘致因素、付費方式，分析不同權責配置下治理效應，包括投資目標、資源配置及相關方滿意度，以此為基礎構建PPP項目利益各方在規劃、投資、經營決策、服務定價方面的權責體系框架，對PPP項目治理模式與結構進行優化。組織維度權責配置失衡治理：建立PPP項目立法應對機制，通過立法固化公私雙方的權力配置，明確相關各方的服務職能與決策責任，完善PPP項目爭端解決法規與矛盾處理機制，為協同治理合作困境提供政策保障。
2.建立基於績效改進的PPP項目合作困境多維協同治理機制
結合PPP項目風險特徵與合作困境類型，以項目公共利益為導向，經濟合約與關係治理為平臺，政企良性互動機制為紐帶，頂層制度安排與監督評價為制衡，從網絡治理與績效改進的視角探討合作困境的PPP項目多維協同治理路徑：
（1）分配政策維度的PPP項目利益博弈困境治理。重構政府、社會投資者、公眾利益分配機制。從治理績效角度對政府參股的非經營性項目股權結構調整，完善利益分配或購買服務價格機制；完善準經營性PPP項目服務價格形成與政府補貼政策，構建基於項目性質、項目建設與運營服務成本及物價指數的價格調整機制與補貼標準形成機制；完善風險條件下經營性PPP項目收費標準與經營權調整路徑；規範經營性、準經營性和非經營性PPP項目財稅優惠政策；建立基於“利益均沾”的PPP項目價格調整機制。重構交通建設公眾鄰避利益損失補償與衝突協調機制，根據PPP項目性質，完善利益受損公眾的產權補償、收益補償及社會保障體系。
（2）價值維度的PPP項目合作風險治理。建立政府-企業-用戶溝通平臺與聯動治理機制，政府提升公共服務水平為PPP項目投資者搭建良好環境，構建第三部門及公眾參與需求表達、治理決策、籌資、生產、評估、問責六大環節，通過協商、利益讓渡與利益訴求、信用機制治理PPP項目合作衝突，引入第三方評估來緩解PPP項目合作利益衝突。基於政府治理成本和社會福利改進，構建面臨困境的PPP項目政府提前終止與繼續合作的協商決策機制。
（3）組織監督維度的PPP項目合作風險治理。建立PPP項目長效監管機制，完善不同產權結構下PPP項目的治理結構與監督機制，將產權結構-權責分擔、治理機制-組織效率結合起來創新PPP項目治理路徑；建立PPP項目經營方式監管、國有資金使用監管、政府補貼財務監管、公共服務價格監管、普遍服務與環境監管、服務質量評價和治理績效評價機制；規範PPP項目的合約和管理法規，協調PPP項目投資者、用戶和社會公共利益。
（4）市場維度經營風險的治理。規範合約，完善社會投資者准入制度，平衡政府與投資者承擔的風險，結合投資成本、可變需求、風險分擔確定PPP項目彈性特許期調整或財政補償方式；基於項目社會效率與治理成本構建合作困境PPP項目的接管機制，建立經營困境PPP項目應急機制，建立公開的PPP項目產權交易平臺化解PPP項目債務，通過財政資金引導和PPP風險基金救助PPP項目，化解項目公司經營困境；基於投資收益、殘值風險確定提前終止PPP項目補償方式，對相關財政補償方案的社會效應進行比選和優化；制定改進PPP項目運營績效的激勵機制，促進投資人提升項目管理績效。
六、小結
本文先提出PPP項目實施面臨的問題，開展相關文獻綜述，分析PPP項目治理現狀，分析PPP項目治理在經濟層面、組織層面和法律層面面臨的問題，剖析PPP項目合作風險形成原因，分析PPP項目風險因素作用機理，結合因素傳導路徑分析PPP項目合作風險形成機理。認為制度壁壘、權責利失衡、監管缺失是合作風險的制度性誘因，法規短板、價值取向與信用缺失是合作風險主觀誘因，需求不確定、合約不完全、市場風險是合作風險客觀誘因。分析政府、投資者、公眾對合作困境PPP項目協同治理必要性，從治理視角研究風險條件下PPP項目權責利調整路徑，對PPP項目合作困境協同治理提出政策建議：提出PPP項目風險的多維協同治理，構建PPP項目利益協調機制、項目接管機制、補償決策機制與治理政策設計。落實制度供給、配套法規、協商制度是推行協同治理的基礎，根據PPP項目的性質選擇治理結構，構建協同治理機制、權責體系、補償機制，推行合約監管、激勵性監管、決策問責制與績效評估制度是治理合作困境的有效途徑。政府在PPP項目管理中轉變政府職能、建立激勵監督機制和完善配套政策，明確政府在PPP項目主要職能、合理確定收益與補償、加強價格與服務質量監督、彌補PPP模式法規短板。為政府主管部門有效制定PPP項目多維協同治理政策、改善合作環境、尋求合作困境破解新方法提供參考。
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