CFIC導讀
◆長三角區域作為我國經濟基礎最好、生產力最為發達的地區之一，不僅要成為推動國家高質量發展的動力源，而且要成為引領國家高質量發展的示範區。作為先行和試驗地區，長三角一體化示範區應緊扣國家的這個根本性要求，在推進高質量發展方面探索獨特路徑、提供有益經驗，成為國家高質量發展的重要引領區域。
著名經濟學家、國家發展改革委原副秘書長範恆山
為深入推進長三角區域一體化發展，擬在上海、浙江、江蘇三省市交界處打造“長三角一體化示範區”的設想十分必要。一是運用適當載體或平臺推動全局和專門領域的工作，是過去幾十年來改革發展探索形成的一條行之有效的路徑，對推進難度較大、風險較高的改革發展事項尤為必要，這些載體或平臺不僅能發揮支撐與示範作用，而且能擔負起探路和試驗的職責。就實踐而言，迄今為止絕大部分平臺運用都是成功的，推進長三角一體化深入發展，應當有效發揮相關載體或平臺的作用。二是長三角地區三省一市的地域面積較大，接近36萬平方公里，並且地區發展很不平衡，需要通過範圍適當的地區率先進行深層探索，積累經驗。但是，要使示範區真正發揮應有作用，必須基於全局需要和戰略高度，進行統籌謀劃和科學設計，包括地理位置、目標定位、重點任務、推進方式等方面的合理選擇與正確設定，否則就達不到預期的效果。根據已公佈的有關情況，我就此談一些粗淺的看法。
一、關於示範區的區位選擇
據有關報道，擬訂中的“長三角一體化示範區”涵蓋青浦、嘉善和吳江三地，面積約2300平方公里。這個區位的選擇總體上是恰當的。這一地區雖非長三角的典型地區，但卻是開展一體化示範的適宜地區。之所以說它是非典型地區，一方面是因為從總體上說長三角具有三“最”的特點，即是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的地區之一，而比之長三角的發達地區，當前所選之地仍然帶有明顯的“發展中”的特點。另一方面，當前所選地區並不能充分體現長三角作為世界級城市群的特點，即並非是長三角城市群的典型地帶。
而之所以又說它是長三角開展一體化示範的適宜地區，則是因為，其一，它是傳統長三角區域三省市的交界地區，從行政體制角度看，它把三省市緊密地聯繫在了一起，有必要的行政力量作支撐，能夠有效地從事相關探索試驗。從經濟運行角度看，作為三省市交界區域，如果相互之間不開展深入合作，基於省域內部而言，很容易被邊緣化而遭忽視；基於省域之間而言，容易造成相互封閉繼而帶來惡性競爭。而一旦成為一體化示範區融合在一起，邊緣就變成了中心、封閉就走向了開放、競爭也就轉化為合作。
其二，交界的三地經濟發展水平沒有懸差。長三角區域基本屬於中等發達地區，這一發展狀況意味著發展的潛力，也意味著推進一體化發展具有較大的試驗空間，許多領域的試驗將成為經濟社會發展的必要內容而能夠比較順利地開展。
其三，這一地區的現實基礎決定了其試驗探索不僅空間廣闊，而且具有很強的代表性，而這種試驗探索能夠把科學處置和優化提升有機結合起來，既能夠有效地解決當地存在的突出問題，又適宜在長三角區域整體層面推廣運用。基於地區實際的空間廣闊且具代表性的試驗內容主要包括：實現經濟發展和生態保護的有機結合，打造生產力高度發達條件下的美麗家園；實現城市和鄉村的完美協調，在展示農村與城市各自新形象的同時促進城鄉融合發展；實現城市與城市的充分和諧，建立結構合理、功能互補、創新活力充足的城市群；實現分工與協同的高度一體，促進各地區、各城市在做強做大比較優勢基礎上共同發展提升，通過這些關鍵領域的試驗探索，為長三角區域的全面發展、協調發展、綠色發展提供有效路徑。
其四，作為傳統長三角相關省域的交界地區，其試驗探索對上海、江蘇和浙江具有直接意義。而作為傳統長三角區域的“發展中”地區，對面積較大，近年來已納入長三角區域範圍的安徽來說，也具有很強的適應性。
二、關於示範區的目標定位
目標定位是示範區的核心與關鍵，確立示範區目標定位是規劃的精明所在，又是難點所在。長三角一體化示範區作為落實長三角區域一體化發展這一國家戰略的先行區或試驗區，其目標定位既要體現時代要求、國家指向，又要符合自身實際情況，還要適應長三角整個區域發展的需要。換言之，長三角一體化示範區的目標定位應基於時代發展方向、國家戰略部署、區域整體需要和自身發展狀況等方面進行綜合考量。有鑑於此，我認為在目標定位上可以把握以下四個方面。
一是國家高質量發展的引領區。實現高質量發展是我國經濟進入新階段的基本特徵，高質量發展既決定著國家發展的綜合實力、國際競爭力和可持續發展能力，也關係著社會穩定和國家安全。高質量發展也是世界發展的趨勢，是國家間競爭的關鍵所在。從總體上說，我國的經濟發展模式仍然是以速度為特徵的粗放型發展，質量不高、效益不顯。長三角區域作為我國經濟基礎最好、生產力最為發達的地區之一，不僅要成為推動國家高質量發展的動力源，而且要成為引領國家高質量發展的示範區。作為先行和試驗地區，長三角一體化示範區應緊扣國家的這個根本性要求，在推進高質量發展方面探索獨特路徑、提供有益經驗，成為國家高質量發展的重要引領區域。
二是一體融合發展的先行區。區域一體化的特徵是各地區一體融合發展。國家賦予長三角區域的戰略使命是推進一體化發展，作為長三角一體化示範區，其將理所當然地成為一體融合發展的先行區。示範區依託於行政區，但示範區必須積極自覺地超越行政區劃限制，全面推進一體融合，這既包括在思想上確立推進一體融合的自覺性，也包括在行動上形成推進一體融合的主動性。
三是城鄉協調發展的示範區。無論就長三角區域而言還是就全國而言，城鄉協調發展都是發展的核心問題和突出難題。而擬議中的長三角一體化示範區所在區域也是一個城鄉結合的區域，既面臨著城市科學發展問題，也存在鄉村振興問題，更存在著城鄉協調和融合發展問題。因此，作為示範區，其理應在構建城市發展新形象、開拓農村發展新面貌和推進城鄉協調發展、打造景秀物豐的美麗家園方面探索路徑與經驗，提供樣板和示範。
四是創新創業的理想地。長三角區域是我國創新活力最強的地區之一，而要成為國家高質量發展的動力源，成為具有全球競爭力的發展高地，就必須進一步推進創新。因此，全面集聚創新資源、最大限度地激發創新活力是長三角面對的新任務和努力的方向，而示範區無疑應身先士卒走在前面。最為重要的舉措是全面推進體制創新、管理創新，打造具有國際一流標準的營商環境，為各類人群前來投資興業提供最有利的條件和最堅實的支撐，使長三角示範區乃至整個長三角區域成為創新創業的理想之所。
三、關於示範區的重點任務
一體化是長三角區域發展的核心要求和國家使命，示範區作為先行區，其一切工作理所當然地應該圍繞推進一體化深入展開。但在操作過程中也應該突出重點、抓綱帶目。基於此，為深入推進示範區的一體化發展進而帶動整個長三角區域的一體化發展，要突出抓好三個方面的工作，把它們作為重中之重：
一是抓住“一硬一軟”兩個關鍵。抓“一硬”，就是要一體化推進基礎設施建設。在這方面除了堅持高標準規劃、高質量建設外，關鍵就是要抓住“統籌”這個核心，即擺脫局部意識，走出自身“一畝三分地”的桎梏，基於整個區域統籌謀劃重大基礎設施的佈局和建設，使佈局合理、立體通暢、智能堅固的基礎設施體系，成為示範區和整個長三角區域一體化發展的有力支撐。抓“一軟”，就是要一體化建設推進資源要素自由流動的體制格局、政策體系和市場環境。區域一體化的本質是實現資源要素的無障礙自由流動和地區間的全方位開放合作，示範區建設要緊緊扣住這個本質要求，著力於破除一切不利於資源要素自由流動的顯性特別是隱性障礙，使資源要素突破行政區限制，在更大範圍內優化配置，促進市場的合理分工和各地區比較優勢的充分發揮。“硬”的基礎設施一體化和“軟”的市場制度的一體化是其他一切方面一體化的基礎和條件，必須放到特殊重要的位置優先加以解決。
二是突出“一頭一尾”兩個環節。示範區建設千頭萬緒，必須抓住那些制約全局的關鍵方面做文章。綜合考量，特別要抓好在邏輯上緊密相連的“頭”、“尾”兩個環節。“生產”是始點，而產業發展是生產的核心；“生活”是落腳點，而相關的社會事業和公共服務是生活的核心。抓“頭”，就是要基於生產考量抓產業發展的統籌協調；抓“尾”，就是要基於生活考量抓社會事業的協調發展和基本公共服務的一體提升。在產業發展方面，要緊扣發展先進製造業和現代服務業這條主線，統籌規劃，不斷優化空間佈局、強化比較優勢，打造示範平臺、強化新興動能，優化配套體系、壯大產業集群。在社會事業和基本公共服務發展方面，要在進一步發展提升的基礎上，立足於協調發展與增進區域內人民群眾的獲得感，根據具體實際，分步或同步推進文化、教育、醫療、社保與就業、居住等的一體化建設，形成共建共享、一體協調的體制政策環境。
三是把握“一低一高”兩個要求。“低”的要求就是實現富裕的要求。就全國而言，傳統長三角區域已經是富裕地區，但在邁向現代化的征程中，仍然有一個進一步實現富強的問題。就當前長三角區域來說，地域最廣的安徽省人均收入遠低於江浙滬地區，實現富裕仍然有較遠的路程要走。所以追求富足仍然是長三角區域發展的一個重要目標，理所當然也應是長三角一體化示範區追求的重要目標。但這是不夠的，長三角發展應當有更高的要求，這個“高”的要求就是實現幸福。形象一點說，追求富足，有錢就夠了；但實現幸福，則不僅要有足夠的錢，還需要有辦事方便、生活舒適、出行安全等要素。長三角區域有條件有必要在追求幸福方面走在全國前面，而長三角一體化示範區應當立足於此先行先試。統籌富裕與幸福兩個目標，要把協調發展和綜合治理有機結合起來。一方面，要切實貫徹新發展理念，抓住高質量發展這一核心要求，突出發展高新高精高智產業這個重點，協調推進供給側結構性改革和需求側動能提升，不斷推動經濟發展邁上新臺階。另一方面，要堅持以人為本、公平正義的原則，以增進民生福祉、促進共同發展為根本目的，優化行政管理、改善社會治理、提升公共服務，全力打造讓人民群眾身心愉悅、出行安全的社會環境，在發展中不斷增強普通人民群眾的幸福感。
四、關於示範區的建設路徑
路徑決定效率，也關乎成敗。無論是推進長三角區域一體化發展，還是打造長三角一體化示範區，都要做實方略、優化路徑。基於相關地區的操作經驗與長三角區域的具體實際，要使長三角一體化示範區達到既定的建設目的，在路徑選擇上需要把握好這樣幾個方面。
一是強化規劃引導。不僅應基於示範區整體編制統一的發展規劃，還應對各專門領域統籌制定建設規劃。作為過渡，可以採取“粗+細”的規劃編制模式，即對全域發展制定綱要型發展規劃，對基本目標、總體原則、重點任務和主要路徑提出要求。同時，把握全域發展規劃綱要的要求，以域內行政區為板塊，分別制定較為具體的經濟社會發展規劃。
二是制定行動方案。依據相關規劃制定推進一體化的操作方案，對推進每一個領域的相關事項進一步明確任務表、路線圖和時間期，相應建立指標考核體系和督促評估機制。
三是形成法規約束。在梳理並廢除一切不利於深入推進一體化的法律法規基礎上，按照必要的程序協商建立有利於推進一體化的法律法規體系。為便於加快推進一體化進程，在當前可通過已有的協調機制協商形成類法規的共同行為準則，同時相應建立違規懲戒機制。
四是建立協調機制。借鑑長三角區域已有的成功經驗，建立具有權威性的領導組織體制和協調會商機制，及時解決一體化建設中出現的矛盾與問題。為保障示範區各項工作有力有效開展，可考慮在更高層面上建立領導協調機制。
五是探索共享模式。為有力實施一體化重大舉措和平衡相關利益關係，應基於互利共贏、合理適當的原則，視具體情況建立利益分享和補償機制。例如，可結合推進跨地區投資、產業轉移等重大事項，形成特有的政策體系和制度設計；結合發展“飛地經濟”和共建產業園區等重要舉措，探索在產值、稅收、利潤、節能減排等重要指標上進行區際分割的有效模式。
六是打造特殊手段。著眼於強化對促進一體化發展的責任擔當和自我約束，探索建立特別的舉措和特殊的機制。包括建立相關地區幹部交流交叉任職的機制和以推進一體化成效為主要考核內容的政績評價體系；建立旨在推進重大一體化項目實施和懲戒明顯違背一體化要求行為的“一體化發展平衡基金”；建立有利於促進一體化的財稅金融政策和其他政策等。
五、處理好示範區建設的幾個重要關係
為了使示範區真正在長三角區域一體化中發揮重要示範帶動作用，也為了使示範區建設真正實現高品位高質量高效率，在推進示範區建設中要處理好一些重要的關係，特別要處理好如下四個方面的關係。
一是處理好示範區與所在省域的關係。示範區的優勢是有各相關省域的強有力的支持，但要防止受到相關行政力量的強力干預。各相關省域應本著多支持、多服務、多維護的原則，合力推進示範區建設。遇到問題不宜直接對所轄地域進行干預，在必要的情況下，可通過高層協調機制來協商解決。
二是處理好示範區域與長三角整體區域的關係。長三角區域範圍寬廣，且發展很不平衡，對風險較大的一體化事項應通過示範區先行試驗積累經驗，待路徑明確、成效顯著時再複製推廣。除此之外的其他情況，一體化發展不能等不能靠，應當點面共進不斷加快步伐。
三是處理好示範區與國家相關部門的關係。鑑於長三角區域一體化發展所具有的國家戰略的性質，示範區應努力與國家有關部門建立直接聯繫，及時報告試點示範的情況，尋求國家有關部門對各類試驗特別是重大項目試驗的支持與指導。
四是處理好示範區與其他地區的關係。一方面，示範區要積極借鑑吸收各地區推進一體化的良好經驗，避免在已有成熟做法的方面走彎路付成本。另一方面，基於推進經濟社會發展的需要，示範區整體或各行政區區域可藉助相關機制進行必要的協調協商，積極推進與外部地區的各種類型的開放合作。
作者：著名經濟學家、國家發展改革委原副秘書長範恆山
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