不拿俸祿的“胥吏”管理著厚祿的進士。
隋朝開始科舉制度，但當時科舉有很多的原因是為了安慰天下的文士，從隋朝開科到宋朝初期通過科舉進士當官的並不多，而到了宋太宗時期，進士瞬間"擴招"，而且所有得到進士即可得到任命，導致大量的官員只會"紙上談兵"。
宋朝科舉主要考詩賦策論，讓這些文人大談"修身治國平天下"的道理，可以滔滔不絕，但都是經過"十年寒窗不問天下事"的人，不經世事，對於處理政務和人情世故來說，對於這些"迂腐"的文人來說，簡直就是隔行如隔山了。再者因為宋朝為避免官員在地方任職時間過長，導致關係盤根錯節，容易滋生腐敗等問題，宋朝官員一般任期只有2-3年，而2-3年時間對於一般人來說，能將整個管轄地方相關人土風情、人情關係全部熟悉，都已是能力很強的人了，更何況大多僅僅就是為了錢去的。所有專業的"吏員"就營運而生。
這些胥吏主要都是本地人，或在本地待的時間夠長，非常熟悉當地的風俗習慣、人情關係，對地方政務更是瞭如指掌，所以這些胥吏就成了這些"迂腐"的文人上任後的得力幫手，很多不願或沒有能力管理的官員，甚至將整個府衙的運作交給了這些胥吏，官員之是象徵性的。有些強勢的胥吏甚至可以管控官員，為所欲為。
基於上面實際情況，胥吏的好壞直接影響著一個地方的治理情況，他們既可以辦好事，為官員得到好的名聲，升官發財；也可以不受掌控，做絕壞事不留把柄，對其無可奈何，任其胡作非為，使得官員身敗名裂。
因為為了給予這些文人能快送從一名"小白"成為合格的官員，宋朝也編制了大量的"工作手冊"，比如《州縣提綱》提供該地方的"百科全書"，《救荒活民書》提供救災措施，《洗冤錄》為官員提供司法參考，等等。但理論運用到實際還是視實際情況而定，所以成效並不大。
宋朝的這種"官""吏"體制，其實與美國有很多相像之處，比如美國不論聯邦政府、州政府甚至一個市政府，大量的行政、司法、財政、警察等等都是通過選舉得到了部分負責人，但很多其實都沒有政務管理經驗，所以在美國一個現象就是，不論那些官員如何換來換去，政府運作基本不會受到任何影響，也導致大量政策失誤。而中國目前的官員體制，就是通過基層層層鍛鍊選拔而來，不論做什麼都有很強的管理經驗，不論出現大的決策性失誤，但關係比較複雜。
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