中國經濟再次處於十字路口，未來發展既受已經發生深刻變化的外部環境的影響，更多地則是取決於中國特色的宏觀調控。
十年前，為應對全球金融危機所採取的“四萬億”刺激政策，或可作為一個反思的起點。那一次的強刺激，儘管力挽狂瀾，避免了大規模失業，甚至大大提升了中國的國際競爭力，但對長期發展的負面影響至今仍存。
更為重要的是，“四萬億”計劃導致全國範圍的投資失控，反映的是對宏觀調控“度”的把握不夠。此外，為實現調控目標，政府在實施具體手段時加入了過多的行政干預，這在近年來政策的實施過程中也時有爭議。
如何平衡長期發展與短期穩定，考驗著宏觀調控的藝術，而當前留給政策的容錯空間卻在持續收窄——中國經濟增速已接近十年前金融危機時的最低點、宏觀槓桿率卻已達到255%、房地產市場剛從一輪週期的頂部往下走。我們比以往更需要反思宏觀調控，繼續完善調控，以降低調控出現偏差的概率。
“四萬億”本身沒有錯
“你得站在當時的情境裡，才能看得懂四萬億。”北京大學國民經濟研究中心主任蘇劍向界面新聞表示，“我們現在事後諸葛亮，一般都是在批評，但是，在當時，‘四萬億’其實是對的。”
2008年9月15日，美國老牌投資銀行雷曼兄弟破產後，金融危機進一步蔓延。2008年第三季度美歐日GDP全部負增長，其時，中國對美歐日出口占全部對外出口金額的一半左右，對外貿易依存度也處在歷史最高水平。根據商務部數據，2006年中國對外貿易依存度（進出口總額/GDP）達到歷史最高的67%，2007年受外部影響雖有所回落，但仍高達66.2%。
在“四萬億”政策當年11月推出之前，已有諸多跡象顯示國際經濟形勢對中國產生了顯著的影響。官方製造業採購經理人指數(PMI)早在2008年7月份就已跌到榮枯線以下；10月份PMI再一次大幅下探，新出口訂單指數僅錄得41%；2008年第三季度GDP增速回落到個位數，而此前三年半，中國季度GDP同比增速都保持在兩位數，2007年二季度甚至達到15%。
出口下滑的背後，是沿海地區大量工廠減產甚至面臨倒閉的風險，與此關聯的是逾2.2億的農民工，就業形勢日趨嚴峻。PMI就業人員指數持續創新低，甚至一度跌破榮枯線，即便是常年穩定不變的城鎮登記失業率也出現持續上行。當時農業部專門面向農民工做的一項調查顯示，2009年春節前，除正常回家探親的農民工之外，因為全球金融危機失去工作而返鄉的農民工超過2000萬。
中國國際經濟交流中心學術委員會委員、中原銀行首席經濟學家王軍向界面新聞表示，當時中央非常著急，擔心出現更多的失業，進而引起局面失控。
2008年對中國來說也是不平靜的一年，天災人禍等重大事件頻繁發生——1月南方雨雪災害、4月發生阜陽兒童感染EV71事件、5月汶川大地震、9月三聚氰胺奶製品汙染被曝光等等。2008年底，新華社主辦的《瞭望新聞週刊》在其年度總結文章中指出，“群體性事件的激烈程度比以往大大升級了。”
王軍認為，“四萬億”政策可以說是力挽狂瀾，把中國及時拉回正常的軌道上來，避免了恐慌、避免了失業。蘇劍也表示，在當時的情況下，這一劑猛藥確確實實立馬就把問題解決了。已故經濟學家成思危更是指出，如果沒有“四萬億”，很可能2009年中國的GDP增長率只有2.4%，這會造成嚴重問題。
中國是最早走出金融危機“泥沼”的國家。2009年一季度GDP增速觸底6.4%，此後V型反彈，到2009年三季度已經回到兩位數的增長速度，這和深陷危機漩渦的主要發達經濟體形成鮮明對比。2009年，中國對世界經濟增長貢獻達42%，2010年，中國成為世界第二大經濟體。
“雖然在‘四萬億’的投資裡，有一些是無效的、浪費的，也有回報不高的、可做可不做的，但是，回頭去看，更多的（投資）是對經濟成長和國家發展很有意義的。”博海資本董事長、投資總監兼首席經濟學家孫明春對界面新聞說。
以高鐵為代表的基礎設施是“四萬億”的一個重要投向，截至2016年底，中國高鐵運營里程達到2.2萬公里，佔世界高速鐵路運營總里程超過60%，穩居世界高鐵里程榜首。“四萬億”還造就了發達的國內物流網絡和通信基礎網絡，進而繁榮了電子商務，使得中國在近年互聯網經濟與金融的競爭中處於世界前列。
“基礎設施投資的一個顯著特點是有很強的正外部性，其本身不見得有回報或者說沒有很高的回報，但沒有它就不可能有它的下游。一些企業包括民企和國企，他們的很多利潤實際上正是來源於這些基礎設施。”孫明春說。
孫明春強調，“四萬億”計劃本身沒什麼問題，無論是提振信心還是增加有效需求，在當時都是恰當的。問題是，後來失控了，各個地方層層加碼，4萬億變成了20萬億、30萬億。蘇劍也說，“現在回過頭來看，確實用力過猛。”
用力過猛的“四萬億”
按照國務院的最初設想，4萬億元是要在兩年零兩個月(2008年11月至2010年12月底)的時間內陸續投出的。其中，1萬億元是用於汶川地震的災後重建，1.8萬億元用於鐵路、公路、機場、城市電網等重大基礎設施建設，3700億元用於農村民生工程和農村基礎設施，2800億元用於保障性安居工程，3500億元用於生態環境投資，1600億元用於自主創新結構調整，400億元用於醫療衛生文化教育事業。
2009年全國“兩會”期間，國務院對“四萬億”計劃做了結構調整，災後重建、農村民生工程和農村基礎設施投資不變，重大基礎設施建設和生態環境投資分別下調至1.5萬億元和2100億元，保障性住房、自主創新結構調整和醫療文化教育事業的投資分別上調至4000億元、3700億元和1500億元。
但是，刺激計劃最終失控了，融資與投資加速擴張。從2008年11月至2010年12月底，新增人民幣貸款累計達到18.8萬億元、社會融資規模增加了將近30萬億元，固定資產投資規模超過了47萬億元。危機前的2007年，一年的固定資產投資規模才為11.7萬億元，社會融資規模不到6萬億元，新增人民幣貸款僅3.63萬億元。
投融資暴漲的背後除了宏觀調控的全面放鬆，也離不開地方政府的競爭性投資衝動，更不乏國企與金融機構的積極配合。“四萬億”不再只是4萬億元政府主導的投資，而被視為一攬子刺激政策組合的代名詞。
在財政方面，減稅、降費、增支同時推出。從2008年下半年到2009年，減稅方面的措施包括：先後7次提高部分商品的出口退稅率、將證券交易印花稅由雙邊徵收改為單邊徵收、下調個人首次購買普通住房的契稅稅率並對個人銷售或購買住房暫免徵收印花稅和土地增值稅、對1.6升及以下排量小汽車減半徵收車輛購置稅等等。降費方面，2009年取消了100項行政事業收費。
2008年公共財政支出同比增長25.4%，達到有統計以來的最高。2009年、2010年中央政府分別上調財政赤字目標至9500億元、10500億元，而2008年僅為2000億元左右，赤字率從2008年的不到1%，升至2009年的2.8%和2010年的3%。
在貨幣政策方面，降息、降準同時快速推進。從2008年9月中旬到當年年底，央行在不到四個月的時間內，5次下調金融機構貸款基準利率和個人住房公積金貸款利率、4次下調金融機構存款基準利率、4次下調法定存款準備金率，2次下調法定和超額存款準備金利率、再貸款和再貼現利率。人民幣對美元匯率一改2005年7月匯改以來單邊上升的趨勢，持續橫盤至2010年6月央行重啟匯改。
在金融政策方面，從行業協會到監管機構提出了一系列促進金融支持經濟發展的舉措，針對“三農”、廉租住房建設、中小企業、進出口融資等。其中，影響較大的是，2008年11月取消了對商業銀行的信貸規模限制，各商業銀行紛紛表態支持國家重點項目和基礎設施建設；2009年3月，央行和銀監會聯合提出，“支持有條件的地方政府組建融資平臺”。
在區域政策方面，從2008年到2010年，國務院加快批覆了一系列區域發展的規劃綱要。單單2009年就批了12個，幾乎相當於此前四年的總和，覆蓋了珠江三角洲、福建省、江蘇沿海地區、關中天水經濟區、遼寧沿海經濟帶、橫琴、圖們江區域、中部地區、鄱陽湖生態經濟區、黃河三角洲、廣西和海南等。
在產業政策方面，2009年年初，國務院陸續推出鋼鐵、汽車、紡織、裝備製造、船舶、電子信息、輕工業、石化、有色金屬、物流業等十個行業的振興規劃。此後，各個省市自治區還針對本省情況做了重點產業規劃。房地產行業雖然沒有被列入其中，但從中央到地方都從供需兩端推出了刺激政策。
這一系列的刺激政策，快速逆轉了中國經濟的下滑態勢，也給未來發展埋下了隱患。
糾正“四萬億”
鉅額債務是“四萬億”留下的最嚴重的後遺症。從2008年至2010年，國有企業負債迅速增長，同比增速分別超過23%、26%和28%，遠甚於其他年份，三年間，國企負債總額翻了一番，從2007年的20萬億元擴大至2010年的40萬億元。
另一方面，隨著地方融資平臺的發展，地方政府債務快速擴張。根據國家審計署的審計結果，截止到2013年上半年，全國各級政府負有償還責任的債務餘額總計約為20.7萬億元，負有擔保責任的債務餘額總計約為2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務餘額總計約為6.7萬億元。
與此同時，產能快速擴張。2009-2010年兩年間，原煤產能增加逾7億噸、粗鋼產能增加逾1億噸、焦炭新增產能1.4億噸。很多原本因為市場競爭失敗要退出的企業因為政策干預，避免了淘汰出局的命運，加劇了過剩問題，如光伏行業。
“現在看來，有很多結構性問題，包括過剩問題，都與‘四萬億’計劃有關係。”遼寧社會科學院副院長梁啟東告訴界面新聞，“中央本來已經意識到產能過剩，要動手術去產能了，但是，經濟形勢變了，下滑了，政策180度轉彎，從去產能變成了促產能。儘管中央可以把握政策力度，但地方卻把握得不那麼好，最後產能進一步過剩。”
王軍表示，這幾年我們花了很多時間去解決“四萬億”引起的一系列慢性病，有些已經階段性完成了，如去產能、去庫存，有些帶來了痛苦還引起了爭議，如去槓桿。“客觀地講，這些供給側改革的中長期任務，包括去槓桿，都是在還債，都是在解決十年前留下來的後遺症，雖然很痛苦，但是要想高質量發展，我們必須要經歷這一步。”他說。
事實上，在“四萬億”推進到一半的時候，中央已經認識到了其中的問題，因此2010年1月中國經濟剛一確立回升勢頭，便調整了政策方向。決策層直接以提高法定存款準備金率作為應對，此後連續加準、升息，大開之後大合，很多企業跟不上這種變化，中國經濟從V型反轉變成W型的二次探底，政府再次啟動刺激政策，降息降準。
從2007年到2012年，短短六年時間，中國經歷了兩個加息週期和兩個降息週期，特別是，法定存款準備金率這一大殺器的工具頻繁出動，單單2008年一年，存款準備金率就先向上調3個百分點，再向下調4個百分點。
萬博經濟研究院院長兼首席經濟學家滕泰告訴界面新聞，頻繁地踩油門和踩剎車的結果是中國經濟越來越顛簸，經濟週期越來越短。在每一輪財政和貨幣擴張中，傳統產能過剩等經濟結構性問題都越來越嚴重，中國經濟對政府投資、低端出口的依賴越來越強；而每一輪劇烈緊縮，都伴隨著金融壟斷加劇、高利貸氾濫、中小企業的大批倒閉和股市的劇烈下跌。
這樣的操作引來很大的爭議，直接推動了貨幣政策工具的革新。2013年開始，央行先後推出短期流動性調節工具(SLO)、常備借貸便利(SLF)、抵押補充貸款（PSL）、中期借貸便利（MLF）；貨幣政策框架著手從數量型轉向價格型，對短期利率調控構建利率走廊模式。與此同時，央行還搭建了貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，通過宏觀審慎評估體系（MPA）引導金融機構行為來實施逆週期調節。
針對由融資平臺引發的地方債務問題，中央允許地方政府發行地方債，大規模置換地方債務，將隱性債務顯性化，同時大力推動政府和社會資本合作（PPP）作為發展公共基礎設施的替代性手段。為減少對市場的擾動，並更好的發揮財政資金的引導作用，通過預算改革在各月平滑財政支出，避免年底突擊花錢。
2015年，中央提出供給側結構性改革。國家信息中心經濟預測部首席經濟師祝寶良告訴界面新聞，這是宏觀調控比較大的一次變化。因為過量的需求引致的金融風險在這一年陸續爆發出來，如股市暴跌、人民幣匯率貶值等，宏觀調控自此從需求側轉向供給側，開始從供給端解決問題。
2015年12月舉行的中央經濟工作會議提出以“去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板”為抓手推進結構改革，矯正要素配置扭曲。至今，去產能、去庫存與去槓桿已完成階段性任務，降成本與補短板仍然是調控重點。
這些政策取得了很大的成效。過去幾年，經濟波動顯著下降，鋼鐵、煤炭等行業的產能過剩問題得到緩解，宏觀槓桿率企穩，特別是國有企業槓桿率有所下降，房地產待售面積已經從2016年的最高點7.3億平方米降至目前的5.2億平方米，經濟結構優化，消費對經濟貢獻率上升，投資則顯著下降。
但是，這些政策在實施的過程中也引發了新的問題。比如，2013年在治理影子銀行時，引發貨幣市場震盪，造成“錢荒”；去產能，導致相關工業品價格暴漲；樓市去庫存，導致部分城市房價快速上升；加強財稅徵管，令企業負擔加大，疊加去槓桿和防風險下愈加困難的融資問題，部分民營企業生存環境顯著惡化。
“如果要反思，我覺得應該是‘為什麼我們一放就亂、一管就死’，如果現在還是這樣，我們的體制存在什麼問題？”孫明春對界面新聞表示。
宏觀調控要怎麼“調”？
雖然大家常常討論宏觀調控，但在很多時候，彼此闡述的對象其實並不一樣。有人將宏觀調控等同於宏觀經濟政策，也就是傳統的西方經濟學主流政策工具貨幣政策和財政政策，有人則認為，除了需求側的貨幣和財政政策外，還有供給側的產業政策。若是再放大範圍，金融監管的調整也可以說是宏觀調控的一部分。現實中，事實上起到了宏觀調控作用的還有土地政策、價格政策、區域政策、環保政策、收入分配政策、人口政策等等。
對於宏觀調控，主流經濟學認為，政府這隻“看得見的手”可以適當彌補市場那隻“看不見的手”因為失靈產生的問題。但是，問題的關鍵是，“看得見的手”究竟應該在多大程度上介入市場經濟，又該採取什麼方式來介入？
儘管學界有頗多聲音呼籲減少政府幹預，將有形之手收回去，但在社會主義市場經濟制度的大背景下，如何讓中國特色的宏觀調控提高效率、避免擾動經濟運行才是現實考量。
“首先，經濟統計數據要準確，否則我們對經濟認識得不清楚，很容易用力過猛，或者政策誤差可能會比較大，藥不對症，要麼劑量太大，要麼劑量太小。” 蘇劍向界面新聞表示。“其次，要好好研究政策傳導機制，就是說，從執行政策開始到它作用於最終目標，其中的轉化過程到底怎麼樣，得弄清楚。市場主體會做出什麼反應，這個很關鍵。最後，需要明確宏觀調控的目標究竟什麼，是失業率、通脹率或經濟增長率，否則什麼都想要，什麼都做不到。”
原國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任徐林近日在萬博經濟研究院舉辦的活動上指出，企業最需要一個對未來有穩定預期的判斷，這樣才能決定投資和佈局。現在，個別地方政府的政策甚至高於現行法律制度的規定，這樣的做法會影響企業決策。
徐林還表示，我們在制定國內的政策時，需要考慮國際慣例的一些做法，要考慮到國際社會對我們不同做法的不同反應。“我們應該去動腦筋探索，去想一些更符合國際慣例的做法，避免引起不必要的誤解。”他說。
梁啟東則強調：“全國各地，可以一盤棋，但不能一刀切。”他表示，有些問題比如堅決遏制房價上漲，就需要全國一盤棋，深化改革是全國一盤棋，結構調整、創新驅動也必須是一盤棋。但是，各地情況不同，在宏觀調控的具體措施中就不能“一刀切”。“東南沿海的深圳和東北就不一樣，東北有很多高負債率企業，如果銀行一點不給錢，馬上就直接垮了，會形成巨大的債務違約問題，所以，地方政府得做好協調文章，一定要給企業一個喘息的機會。”
中國社會科學院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚在近日召開的財經年會上指出，如今各類市場是高度關聯的，由於高度關聯，對它們的監管必須有一個全面的眼光，而且要有一個綜合的協調手段。
“現在問題在於，我們的監管機制還不能覆蓋整個市場。所以，我們看到了過度監管的問題，也看到了監管共振的問題，還看到了監管真空的問題。這種狀況若不做有效改變，2015年的事，今年以來發生的事，將來還可能發生。”李揚表示。
分析人士還表示，希望決策部門能多到企業調研，提高政策實行的精準度。以減稅為例，中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌表示，減稅須精準，否則，企業“不解渴”。他指出，對不同目標採用的減稅思路應該不一樣，應對短期經濟下行的，可以出臺臨時性政策，到期取消，要協調好與永久性、以稅制優化為目標的稅制減稅之間的關係。
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