清華·龍元 PPP沙龍
2018
July 20th
經過四年多的發展，中國PPP市場已經進入一個平穩發展的新階段。但今年以來，PPP行業發展的外部環境發生了巨大變化，宏觀經濟形勢、金融市場、政府信用等各個領域均存在挑戰。新形勢下PPP模式的發展趨勢成為理論界和實務界都需要面對的一個課題。為了探討新形勢、新階段下的PPP發展路徑，總結四年以來的經驗和教訓，探索PPP參與各方的能力提升路徑，由清華PPP研究中心和龍元建設集團共同主辦的第一屆“清華•龍元PPP沙龍” 於7月20日在上海順利舉行。
本次沙龍邀請了來自清華大學、同濟大學、中國政法大學、大連理工大學等學術機構，國家發改委等部委，金融機構、諮詢機構、律師事務所以及社會資本的眾多代表。沙龍第一階段由清華大學公共管理學院副院長楊永恆教授主持，圍繞清華大學《PPP年度發展報告（2018）》及PPP課程教材專題進行了討論；第二階段由龍元建設集團副總裁顏立群主持，圍繞近期PPP的形勢和未來發展方向進行了討論。
第一階段 stage Ⅰ
第一階段，專家們圍繞國內高標準的PPP培訓教材進行了深入探討，詳情請查閱清華PPP研究中心7月23日的報道。
第二階段 stage Ⅱ
第二階段，與會嘉賓圍繞著近期PPP領域的熱點問題展開了深入交流，讓小編為您一一呈現。
（以下根據發言順序摘錄）
龍元建設集團股份有限公司副總裁、龍元明城投資管理（上海）有限公司總經理 顏立群
雖然從融資論壇開始一系列監管政策出臺，疊加現在的“去槓桿”，讓整個PPP市場看上去有點冷，尤其是地方政府，普遍感受到無所適從。但整個基礎設施和公共服務的巨大需求缺口仍然存在，PPP依然是目前情形下的最佳選擇。整個市場在最悲觀的時候，從地方政府到金融機構都覺得PPP可能要被叫停，事實證明這種想法是多慮了。PPP經過這麼多年的發展，是一個完整的頂層設計體系，體現出了比傳統投融資模式更大的優點，我們對PPP模式的發展充滿信心。
今年從社會資本的角度看，我們對項目的選擇有了更高的標準，也必須要有定力，在悲觀的時候往往是最好的投資機會。
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清華大學建設管理系教授、清華PPP研究中心首席專家 王守清
PPP肯定是一個好模式，但不是萬能鑰匙，它是一個國際趨勢。如果PPP沒有什麼優點，西方國家不會推廣，我國政府也不會。
為什麼要推PPP？從更大的格局考慮，政府的公共產品外包，讓專業的人做專業的事，慢慢地把大政府變成一個小政府，不養那麼多人。從經濟上考慮，就是用別人的錢辦別人的事的傳統模式，即政府用納稅人的錢提供公共產品，效率是相對低的。現在推廣PPP，我覺得我國的理念基本上是對的，頂層設計框架也是基本合理的。
我在基層跑了很多，發現最多的問題是執行。為什麼執行會出問題？眾所周知中國發展的普遍問題，在PPP領域也存在，第一是央地矛盾，其實中央的目的和地方政府的目的是不一樣的。第二是央企和地方國企的矛盾，其實推PPP是央企和國企“互搶飯碗”。第三是央企國企和民企外企的矛盾。此外，就是官員升遷考核制度、信用體系、金融體系、法律體系、公眾參與制度等不夠成熟，人才缺乏。因此，我國中國短期階段不可能把PPP做得很好，但也不要太悲觀，因為至少從過去四年，全社會對PPP的理解越來越正確，政策也越來越完善，特別是在座的各位，一直在發聲，致力於引導行業發展，這樣慢慢地，我國PPP就會做得越來越好。
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同濟大學可持續發展與管理研究所所長、同濟大學同智PPP研究中心主任 諸大建
我一直是從宏觀政策與管理的角度，從政府成本與公共服務的角度研究PPP，在大家都是從項目管理角度談問題的時候，可以說些大角度的思考，講些別人沒有的新話和信息。我說中國PPP需要進入正反合的合階段：
（1）PPP的正。不管國外還是國內，從公共管理的角度，PPP的問世從來都是要解決政府資金不夠與公共服務增加的矛盾。傳統的方法或者是增加稅收提高公共服務如北歐國家，或者是增加稅收就減少公共服務如美國只是託底，公共管理有效率的香港與新加坡是用較少的稅收提供不低於工業化國家的公共服務。中國搞PPP，尤其要解決這樣的老大難問題，即政府全口徑財政收入高政府貴，但是提供的公共服務卻數量不多質量不高（可持續發展的軟實力不足）。這就是PPP的初心，PPP是新的政府管理的供給側變革，不管是微觀的項目績效還是宏觀的公共服務，目的都是要降低政府的成本，提高公共服務的供給（產出）。
（2）PPP的反。用這樣公共服務的投入產出觀念，看2014年以來為期四年的中國PPP浪潮，不管宏觀還是微觀，都沒有達到以上的兩個要求。一方面宏觀上政府的成本包括稅收不但沒有降低而且還提高了，突出表現在政府債務增長；另方面PPP項目的公共性受到質疑，很多項目是經濟導向的，增加了許多無用的產能，對提高生活質量和解決可持續發展的短板沒有好處。所以核心領導有諮詢需要提出對PPP的債務風險如何看。這是由PPP的理論混亂（學者的問題）與政策混亂（政府的問題）導致的，現在到了一種利益相關者胡亂理解、很難進行矯正的狀況。
（3）PPP的合。但是對PPP的看法不能只有兩個極端，要不就是PPP是萬能的，在應用範圍上搞擴大化，要不PPP就是添亂的，應該禁止。其實，公共服務需求增加是中國發展的必然趨勢，降低政府的價格和成本也是中國發展的必然趨勢，結論是單純的政府提供或者市場提供都不是出路，由狹義和廣義的公私合作提供公共服務必須做大。我的看法是未來PPP的發展不用悲觀，在範圍上要控制，在作用上要強化，把PPP提供與政府提供和市場提供的界限講清楚，在此基礎上發展出中國的威立雅和蘇伊士企業。龍元提供了可以進一步發展的好例子，用我們的分析框架可以很好地闡述他們的全領域、全過程，多主體。對象角度要強調項目的公共性或準公共性，從經濟進入到社會和環境領域，強調XOD模式；主體角度應該有兩種形式，包括提高政府效率的PFI和提高增量資金的特許經營；過程角度要包括設計、建造、運營整合環節，強調3E原則，不能只有傳統上融資與效率的兩個E，還需要第三個E即公共服務的服務績效問題。
（4）PPP的中國例子。狹義的PPP是合同導向的PPP，廣義的PPP包括規制性的PPP、合同制的PPP和混合制的PPP。可持續發展的PPP既強調前者，也強調後者，否則PPP能夠起到的作用太小了，達不到更加規範的治理變革要求。產業園區PPP是好的合同制PPP的事例，傳統上政府主導平臺操作的園區模式，是低效率低效果的；市場化的產業新城模式，政府不好駕馭在公共性上有風險；PPP導向的園區開發，實現了XOD、PPP和DBO整合，可以解決政府資金短缺、建設和運營，沒有能力的問題，同時政府有產權可以把控園區發展的方向。在非合同制的PPP中，共享單車是好的事例，原來政府全資的公共自行車少了錢沒有效益，市場化的企業共享單車解決最後一公里問題但是在公共空間產生了問題，現在需要採取PPP的模式既可以創新也可以做到有序。
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中國政法大學PPP研究中心專家委員會副主任 曾濤
從宏觀視野反思PPP在當下中國的發展，要強調PPP精神和PPP的思維。我提倡用PPP的思維，PPP的特點是全流程且必然跨界，要做好PPP就應該有全流程和跨界的思維轉變，以及全生命週期中嫻熟的掌控能力，這是關於未來PPP發展方向的重要支點。
從企業角度，假設一個建築企業，不僅有建築和相關地產業務，同時還要通過PPP運營綜合園區和地下管廊，若干年後它還叫建築企業嗎？PPP的出現逼著企業涉足更多的行業跨界成長，從單一類走向綜合型。
從PPP諮詢提供角度，PPP要求有長期設計及不同專業人的支持，這就提示我們必須持續提升服務能力，例如律師不能只做傳統的後端業務，必須往前走，還要懂和財務、稅收團隊一起打磨整體支撐能力，這過程本身本身就是一種日臻成熟。
上面兩個角度其實是一致的，無論是政府、企業、研究者還是諮詢機構等都要面臨此問題，我們要有主動組合、主動跨界的心態，併為進一步成長和成熟做出努力。
面對“一帶一路”為代表的國際化經營，我們都要在這當中會找機會，也必須找機會。這個過程中，伴隨著中國資本走出去的過程中，等到一定體量的時候，我們在跨國競爭及其服務的能力會通過實戰得到整體提升，我們跟世界範圍最尖端的企業及其服務團隊競爭力就具備了。
秉承PPP的思維和開放的精神，此種中國政產學研綜合能力的進步，才有可能帶來“中國智造”，無論是在國內還是國際上，真正意義上的競爭力。
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清華大學公管學院副院長、清華PPP研究中心執行主任 楊永恆
PPP本質上是在公共產品和服務領域引入市場機制，是發揮市場配置資源作用在公共服務領域的體現，也是轉變政府職能、推動公共治理體系現代化的重要手段。引入PPP模式，一是激發各類市場主體參與公共產品供給的積極性，形成多元可持續的投融資體制機制，有助於解決公共投入不足，緩解公共產品供需矛盾；二是充分發揮企業和社會組織的專業、技術、管理和創新優勢，提高公共產品和服務供給的質量和效率。從這個意義上講，PPP是市場經濟條件下政府增加和改善公共服務的一種新的和途徑。
我主要是從政府的角度研究PPP的，今天我想從企業的角度提一些建議。
第一，PPP呼籲兼具公共價值、公益情懷和企業家精神的社會資本方。參與公共產品和服務供給，企業和社會資本方一定要懷有公共價值，要有服務民生福祉的情懷。醫療行業的很多百年老店，如同仁堂、達仁堂、樂仁堂、宏仁堂、宏濟堂等，名字中都有“仁”、“濟”，也就是說只有那些胸懷仁愛之心、懸壺濟世情懷的人才能開好醫館。
第二，社會資本方要依靠效率和創新去獲取收益。效率和創新不僅僅是社會資本方的利潤之源，也是PPP模式能夠健康可持續的根本。企業參與PPP，主要的盈利機制有兩個渠道：(1)提供同樣的公共產品，企業做比政府自己做效率更高、成本更低，因此而產生的成本節約就是企業的利潤；(2)企業創新更強、質量更高，提供的公共產品比原來政府提供的更好，政府或老百姓願意付出更高的價格，這種溢價就是企業的利潤。
第三，一定要植根老百姓的需求，而不是盯著政府的財政補貼。社會資本方一定要選擇真正符合老百姓需要的領域，要麼是現在需要但短缺的，要麼是未來需要具有引領性的。只有真正融入老百姓生活中的產品，才會獲得長期、穩定的回報。
最近幾年我國PPP市場的亂象，跟地方政府過度的投融資驅動、政府能力不足、政策法律環境不完善等有關係，但也跟很多企業包括央企的冒進行為有關。現在很多地方政府對PPP認識不足，能力不夠，在推進PPP中存在盲目性。因此，企業跟政府開展PPP合作，要本著“幫忙不添亂”的原則，更不能為很多地方的盲目行為推波助瀾。對於條件不成熟的PPP項目，寧願不做，也不要貿然推動，否則既賺不了錢，還給當地發展埋下隱患。
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龍元建設集團股份有限公司副董事長、總裁 賴朝暉
2014年PPP來了，給我們這樣一直在基層市場摸爬滾打的民營建築企業創造了一個非常巨大的市場空間，有機會進入了壁壘很高的基礎設施投資領域，所以我講“PPP就是拼拼拼”。PPP模式的目標之一是通過公開競爭提升公共資源供給的水平和效率，但經過這麼長時間的推廣，民營企業在PPP市場份額中的佔比只有25%，說明競爭還不夠充分，使得我們的PPP模式的作用也不能得到很好的發揮。
為了提升我們的競爭力，龍元也一直在提升自己全週期的服務能力。比如在一些基礎設施的養護領域，政府公建公營的項目效率高不高？有沒有更具專業能力的社會資本能夠替代它？我想民營企業是有能力，也是有機會的，但在原來的壟斷環境下政府可能沒有動力去創新，因為這些市場都是高度封閉和地方保護的，可以說PPP也在一定程度上打破了傳統基礎設施領域的一些利益格局。整體而言，整個行業充分競爭的氛圍還需要加強。
在項目選擇上，2016年的時候我們提出“三不原則”，不入庫的不做、不合規的不做、融資有硬傷的不做，那個時候可能這個提法還有點新，到今天我覺得基本上是共識了，所以我們只要守住自己的底線，政府能夠有一個開放的態度，能夠積極的引導，我認為PPP模式本身和我們選擇的模式都是充滿機會的。
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畢馬威企業諮詢合夥人 李煒
從PPP事業長期健康發展的角度，業內較為關注的一些話題，需要更加明確的信號或標準，建議主管部門可以牽頭對此進行些研討或課題研究。我舉幾個例子：
一是財政資金的使用以及現行的稅收制度和PPP實際需求之間的矛盾；
二是基礎設施建設項目到底需要哪些前期文件以及相關行政審批手續和明確現在PPP項目的入庫標準；
三是一些打包的、範圍、邊界難以界定的項目如何開展PPP。以城鎮綜合開發類項目為例，現行的主流模式和目前的政策監管之間還是有一些縫隙或者說存在不少空間的，容易產生不一致，如果始終不予明確引發市場的一些疑問或爭議。這時候需要PPP行業的主管部門牽頭，組織一批真正意義上的專家對此認真研討，爭取達成一定共識。有些不合理的政策也要適當調整。有些地方不明確也需要及時予以明確，把明確的信號清楚的傳遞給市場，讓標準更統一，只有這樣，才更有利於PPP行業的長遠發展。
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錦天城律師事務所高級合夥人 劉飛
做PPP既要鼓勵它發揮它的優勢，又要控制風險。PPP模式的優勢體現在哪裡？像曾教授提到的企業的轉型、能力的建設，包括我們說的整個社會法制精神的建設，這些都是PPP除了在財政上、管理上的優勢之外的其他的優勢。剛才也談到PPP的核心風險，我認為一個是政府花了錢沒有買到預期質量的服務，另外一個則是政府花了太多的錢，將來承擔不起。
所以現在從制度建設上，我們現在需要的怎麼能通過制度建設去鼓勵它的優勢，壓縮控制它的風險，這就回歸到我們做PPP的初心，做真的PPP和真的做PPP。但是現在我們業內其實一直沒有回答一個問題。從立法的角度，等《條例》出臺了， PPP的邊界明確了，它才能發揮剛才我們所說的它的各種優勢，然後避免它的風險，制度建設就逐步完善了。
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浦發銀行PPP中心副主任 鄭大衛
站在金融機構的角度，要做好PPP，金融機構的能力非常重要，我們很多金融機構過去做業務，其實不太關注商業合同，現在真的是要看PPP的合同。PPP合同都不看，你只能把這個寶押在政府，但現在押不了，只能研究PPP合同。要做好項目評估、現金流測算。在金融機構內部，需從上至下系統化的推進和部署，各級需統一前後臺思路完善流程、這是很龐大的系統工程。現在在大部分銀行還沒有完全形成。
目前地方監管部門對PPP的理解還是碎片化的，看到了負面的消息就感覺PPP不能繼續做了，所以統一思想，加強學習也很重要。
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北京明樹數據科技有限公司CEO 肖光睿
中國PPP快速發展幾年後進入一個調整期，政策層面應該給市場一個清晰而穩定的預期。我們的一個優點常常是做一件事情很快，但往往缺點是做得太快，PPP的發展也是這樣，所以過程中遇到這樣那樣的問題。正如我們翻譯世行那本書裡看到的，中國PPP當前遇到的一些問題，基本上在不同國家不同發展階段都能夠找到借鑑，都是發展過程中的問題。前面談到的金融機構前臺和後臺在PPP認識產生矛盾，越來越多的社會資本開始培養和加強運營能力，以及像深圳這樣大家都認為“不差錢”的地方也開始大力推行PPP，其實都是PPP帶來的積極而深遠的變化。我們都說潮水褪去才知道誰在裸泳，經歷規範調整之後的PPP市場更能看出誰是真正的專注和專業，而規範的市場也會給真做PPP 和做真PPP的人和機構更多的機會。像大家大週末聚在這兒到七點不吃飯還在聊PPP的，都是對PPP 有情懷的，更應在市場低迷和困惑期保持一份定力。明樹成立一週年了，感謝大家的支持。明樹一直在探索用數據技術手段幫助政府部門、金融機構和社會資本投資人提升管理效率、風控水平以及投資決策能力，在不斷挖掘市場需求和研發數據服務及產品的基礎上，努力為PPP市場提供真正具有高附加值的第三方專業服務。只有專業，才能讓行業持續規範發展；同時，一個規範的市場，才使專業的機構更具價值。
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中國現代集團董事長 丁伯康
關於前面談到的PPP效率問題，我想講一個案例——南京長江第三大橋的PPP項目，從項目落地到現在已經14年了。它是怎麼處理好運營效率和社會效益的問題？關鍵在於不僅要重視項目的回報機制還有政府監管的機制，設計好了問題就不大。從運營效率來講，因為要考慮回報問題，民企肯定是注重效率的，這沒有問題。但是政府則要根據項目不同階段的特點，用它最先進的機制來解決這個問題。比如這種大型的橋樑在建設階段，採用政府建議指揮部的體制，效率更高。這就是中國的特色。它比民營機構組織起來效率高得多。所以社會資本方委託指揮部負責建設，社會資本方則負責提供資金。並且提出如果指揮部提前完成建設任務，社會資本還會給建設者以獎勵。這個機制用了以後，對項目本身來說投資效率也高多了。
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清華PPP研究中心高級研究助理 王盈盈
一個人的發展有客觀的規律可循，每個PPP項目也同樣有其客觀規律可循。在今天的中國上海討論PPP當今發展問題，同樣在過去某個時空的其他國家，有一群同揣PPP情懷的人已經討論過。歷史在重複著滾動前進。
中國自古就是中央集權制國家，已有上千年曆史，這幾十年來實踐的市場化改革必將是一個趨勢，PPP作為一種表現形式，也必將繼續前行。
我認為中國PPP前景可期，不過有待升級，且需平心靜氣。
在中央集權制歷史背景下，中國引入西方國家上千年積累的自由市場意識，自然需要很長的時間適應和摸索，而且，在實踐的過程中還需思考中國人的PPP價值觀是什麼？政府應該提供所有公共服務，還是讓所有公共服務市場化，還是各佔一定的分量？這背後關乎結果公平還是過程公平的價值取向問題。我們還沒有回答清楚，因此PPP尚未試水到底。
在全生命週期流程裡，目前簽約落地的2萬億PPP項目，尚未走到最後一個階段，這個實驗還沒做完，這場戲也還沒演完，因此PPP還有好戲在後頭。
對於有相同PPP情懷的民營投資者——龍元建設來說，在當下意識到PPP模式的優點，做足功課、做好準備，必將在PPP浪潮中佔得先機，獲得政府信任，獲得百姓認可，需要做的正是：精算經濟收益、謀劃社會責任。
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清華PPP研究中心教學研究部副部長 武健
作為高校PPP論壇的組織者，我號召各位將今天沙龍上的精彩發言匯聚成文字，凝練成報告，積極地向2018年《PPP年度發展報告》（藍皮書）投稿，併為PPP標準化教材提供豐富詳實的素材。
此外，繼成功舉辦前兩屆論壇之後，今年秋季，我們中心將舉辦第三屆PPP論壇，希望大家到時候建言獻策，積極參與，謝謝大家。
作為高校工作者，我們將立足本職，做好PPP的人才培養、研討交流、智庫建設等工作。
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龍元明城投資管理（上海）有限公司副總經理 苗紀江
我主要從微觀角度講一些心得。這四年的PPP的市場確實是有一個逐步規範的過程。2017年底開始規範，對這個市場確實作用很大，項目是少了，我們歡迎這種變化，剛才守清教授講了，運動式的PPP，政府和社會資本都還是準備不足，很多項目的落地確實沒有經過慎重論證，因此規範發展對市場是長期的保障。
現在市場上也時不時有一些停工的項目新聞出現，從我的理解，停工的原因有兩個，一部分是因為項目不規範，導致這個項目融資是無法落地的。這種項目我認為停工是好的選擇。第二，有一部分是項目本身是非常規範的，但是金融機構政策以及金融人才的PPP知識的欠缺，這一塊造成了現在有一部分項目，已經落地的項目是停工，所以金融市場對合法合規PPP項目的支持需要進一步加強。
此外，社會資本的教育和教訓也是一個過程，客觀上因為最近這四年，出現了一些超低價中標的現象，這些項目將來落地的可能性很低，將來一定會跟政府存在糾紛。
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