現實中常見有公司、企業向金融機構抵押土地使用權以獲得融資，由於種種原因企業經營不善，即使獲得融資也未能充分開發已取得的土地，亦或企業自獲得出讓土地之初即無能力開發該土地，從而導致該土地符合《閒置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）（以下簡稱《辦法》）第二條所稱閒置土地。
一、抵押權人在土地被無償回收時無實質性權利
根據《辦法》規定，出讓土地未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閒置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。從該條規定來看，《辦法》並未賦予抵押權人任何實質性權利，其僅作為抵押土地無償回收時的被通知人，享有相應的知情權。一旦抵押土地被政府無償回收，抵押權人既無有償回收土地情形下以補償款獲得優先受償之待遇，亦無直接的法律、法規依據向政府或利害關係人（實踐中即使可以向抵押人主張權利也很難落實）主張權利。從法理角度分析，抵押權作為從屬性權利，閒置土地的無償回收即意味著主權利的滅失，作為從權利的抵押權自然消滅。因此，在上述情況下抵押權人的權利難以獲得保障。
二、行政權與司法權的角力本質是責任如何公平分配的問題
一方面，抵押權人為保護自身權益向法院申請強制執行，請求依法實現抵押權；另一方面，行政機關同樣有充足的依據依法行使無償回收土地的權力。究竟行政權優先還是司法權優先？筆者認為兩者互不影響，其表象為司法權與行政權的角力，實則是一個關於責任如何公平分配的問題。司法權和行政權分別代表不同社會利益主體的訴求——司法權保護私人利益，對抵押權的保護即是對私人主體財產安全的保護；行政權保護公共利益，無償回收閒置土地的根本目的在於加快土地流轉，促進土地效用最大化，同時懲戒浪費土地資源之行為。部分學者建議應由抵押權人優先受償無償土地回收後再次出讓的價款，以保護抵押權人的利益。筆者認為該邏輯看似合理，實則不合理。按照上述方法操作，其結果是由政府補償抵押權人損失，政府為所有抵押人的過錯買單，而抵押人僅僅只是接受了行政處罰，實質未承擔任何民事責任。政府作為一個國家的管理機構應當承擔維護社會穩定，幫助企業發展的職責，但不應為企業因自身決策不力，經營不善原因導致的困境買單。
三、現行法律框架下如何較好的保護抵押權人利益
1.抵押權人應在接受抵押人提供土地抵押前做好盡職調查工作，具體應查明待抵押土地是否屬於《辦法》規定的可無償回收土地。如實際情況表明該土地屬於或可能屬於可無償回收土地，則抵押權人應當要求抵押人另行提供其他擔保方式。由此從源頭杜絕抵押土地被無償回收後抵押權人無法主張權利的困境，同時也較好的將相關不利後果（如：增加抵押人的權利負擔）落實於抵押人處。
2.《民事訴訟法》第二百五十一條規定：“在執行中，需要辦理有關財產權證照轉移手續的，人民法院可以向有關單位發出協助執行通知書，有關單位必須辦理。”最高人民法院、國土資源部、建設部《關於依法規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發〔2004〕5號）第三條第二款規定：“國土資源、房地產管理部門在協助人民法院執行土地使用權、房屋時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源、房地產管理部門認為人民法院查封、預查封或者處理的土地、房屋權屬錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當停止辦理協助執行事項。”
為了更好地保護抵押權人利益，在現行法律框架下應強調抵押權人的主動性。在閒置土地未被收回前，法院已經做出生效裁判並向國土資源主管部門發出協助執行通知書的，國土資源主管部門應當按照相關規定辦理過戶登記的協助執行事項。因此，抵押權人應當儘早申請法院判決、執行相關土地，爭取在國土資源部門強制回收前行使抵押權。經法院強制執行後，相關土地因拍賣等行為得以流轉，抵押權人獲得補償，抵押人亦承受相應不利後果，最終實現責任的公平分配。
專業：法學
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