文|聯安研究院 學術委員會主席 徐林
我國正面臨所謂百年未有之大變局和大挑戰，國際環境錯綜複雜，挑戰因素不斷增多，大國間戰略利益博弈複雜激烈，二戰後形成的國際體系將艱難重構，國際貿易和投資也將受到新的衝擊。新冠疫情的全球蔓延導致了全球性經濟衰退，恢復常態困難重重，未來全球經濟增長將更加依賴創新形成的新動能。國內要素條件趨於惡化，人口老齡化、債務槓桿、生態環境、結構失衡等邊界約束條件日益收緊，制度性結構矛盾更加突出。如何在複雜的國內外環境下延續改革開放以來的經濟增長和繁榮，更好謀劃“十四五”發展，需要我們看透基本態勢，直面突出挑戰和問題，尋找科學合理的出路，實施堅定有效的舉措。
徐林
一、 合理引導未來增長預期
明確發展目標從來都是國家發展規劃面臨的頭等大事，這是引導未來預期和政策資源配置的重要依據。
（一）從供給側宏觀增長模型看趨勢
按照新古典增長模型，經濟增速是由技術進步增速、資本投入增速和勞動力投入增速共同決定的。
從我國目前趨勢看，我國老齡化程度日益提高，60歲以上人口占總人口比例已經超過18%，65歲以上人口占總人口比例接近15%，在上海等超大城市老齡化程度已經達到30%以上。由於“獨生子女”計劃生育政策的集中影響，這一比例還在快速上升。預計到2025年，我國60歲以上人口占總人口的比例將達到20%以上，65歲以上人口比例將接近18%。
隨著老齡化程度不斷提高，儲蓄率逐漸下降。我國總儲蓄率過去幾年已經由51%左右下降到了46%左右，雖然與世界其他國家相比仍屬較高之列，但還在繼續快速下降。按照國際貨幣基金組織的預測，到2025年，中國的總體儲蓄率會進一步下降至40%左右。儲蓄資源增速下降，加之資本產出率增速也在下降（白重恩教授研究表明，我國資本產出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年後的年均0.62%），使我國固定資產投資增速由過去的兩位數增長下降到6%左右的個位數增長。
從勞動力供給看，老齡化毫無疑問會降低勞動力供給增速。過去幾年我國勞動年齡人口（15歲-60歲）平均每年淨減少300萬人左右，勞動力供求關係因此發生明顯變化，使得我國過去十年勞動力成本年均提高約12%左右，不少勞動力密集型加工製造業因此退出或轉移到勞動成本更低的國家和地區，產能溢出效應十分明顯。
我國勞動生產率增速也開始下降，由過去10年年均增長9%左右下降到過去5年年均增長5%左右。從技術進步率（全要素生產率）增速看，也存在下降趨勢。清華大學白重恩的研究表明，我國全要素生產率增速由2008年前30年的年均6.24%下降為2008年後的年均3.18%。
（二）從供給側部門模型看趨勢
從供給側部門模型看，GDP是由各部門國內生產增加值加總構成的。各部門增加值的增速及其權重共同決定了GDP的增速。從不同產業門類變動看，由於製造業普遍存在的產能過剩問題並未真正實現市場出清，製造業傳統部門和農業生產增速會比較穩定甚至有所下降。在製造業眾多門類中，過去五年實現兩位數以上年均增速的只有醫藥製造業、汽車製造業、計算機和通信類電子產品製造業、廢棄資源綜合利用和金屬製品、機械和設備修理業。其中汽車製造業增速在2019年開始出現負增長，新冠疫情的影響使不少汽車企業陷入虧損困境，且可能持續數年。與互聯網、大數據等創新應用相關的新興部門或新經濟部門增速相對較高，甚至超過兩位數增速，但由於對傳統模式具有替代效應，未必會產生對整體行業增速的實質性提升。比如，網上零售過去五年雖然年均增速達到30%左右，但全社會商品零售總額增速不但沒有提高，反而從10%左右下降到了只有8%左右。服務業增速高於製造業和農業增速，特別是服務業中文化娛樂、信息服務、體育健康等部門增加值增速超過兩位數，增長的收入彈性很高，具有持續穩定的擴張性，這與居民消費結構中服務消費比重提高的升級趨勢是一致的。其中，信息傳輸、軟件和信息技術服務業過去五年的年均增速超過了18%。
（三）從需求側宏觀模型看趨勢
GDP=C+I+（X-M），其中C為消費，I為投資， X為出口，M為進口。這說明支撐GDP增速的是所謂“三駕馬車”消費、投資和淨出口的增速。從目前態勢看，我國國內消費增速逐年下降，已經由過去10%以上兩位數增長下降到8%左右的個位數增長；固定資產投資增速也由高點期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由於投資收益總體上趨於下降，市場投資增速難以出現新動力；淨出口因全球經濟衰退和貿易環境、貿易條件惡化，面臨越來越大的不確定性，總體呈下降趨勢，出口恐難有大的增長作為。國內製造業景氣的逐漸收縮會逐步蔓延至服務領域，從而導致就業增速的轉弱，失業人數可能會有所增加，會使居民對未來的收入預期下降，並進而使居民消費變得更加謹慎保守。因此，未來支撐經濟增長的需求動力似乎也在進入弱化的通道。
總體結論：綜合上述多重因素及其變動趨勢得出的基本推論是，即便是假定全要素生產率增速保持穩定，未來我國經濟的潛在增長率將進一步下降。如果我們假定勞動參與率和勞動生產率增速基本穩定，綜合考慮我國勞動力和資本投入的變動趨勢，未來5～10年我國經濟潛在增長率會下降至5%左右。因此，研究設定“十四五”增長預期目標，可能不得不將預期增長目標，確定在相比"十三五"規劃目標而言更低的增長區間。
從過去的經驗看，國家五年規劃預期增長目標的選擇，對各省區市設定各自的五年規劃預期目標具有重大導向性影響。出於穩定信心而確定過高的預期增長目標，一般會使各級地方規劃預期目標跟隨性加碼提高，最終會導致因整體目標過高在實施過程中採取不必要的刺激性政策，產生槓桿攀升、違約增多、產能過剩、泡沫加大等副產品，最終會影響增長的質量和可持續性。
二、 穩定經濟增速的主要出路和舉措
既然未來潛在增長率已經落入5%左右的區間，如何更好穩定並延長經濟增長平臺期，是需要認真考慮的政策和改革重點。從目前的基礎條件看，由於要素條件的改善並不容易，必須花更大力氣採取措施，提高要素配置效率，進而通過提高全要素生產率增速來推動並穩定增長速度。實際上，我們仍有較大空間通過包括體制機制創新和科技創新的全方位創新，來改善資源配置效率，實現更長時間的經濟穩定增長，並通過更有效的創新激勵，緩解因要素紅利逐步減弱、外部環境更加惡化導致的降速壓力，持續提高經濟運行效率、整體競爭力和抗風險能力。
（一） 以全方位創新為核心深化供給側結構性改革
供給側結構性改革是國家“十三五”規劃明確的發展主線，這一任務不可能在五年內完成歷史使命，需要在“十四五”期間繼續深入推進，核心是推進全方位創新。
1.努力穩定並改善勞動力供求關係。化解勞動年齡人口減少的主要做法包括：一是延長退休年齡至65歲。這是很多國家應對人口老齡化、減輕社保支出壓力的通行做法，我國也到了採取類似做法的時候。二是讓進城農民工和城市間流動就業人口落戶。我國有2.7左右的農業轉移人口在各類城市就業，近1億在城市間流動就業的城鎮人口，他們大多數人沒有就業所在地戶口，農業轉移人口一般在男50、女40左右就離開工作崗位回到老家並逐漸退出勞動力隊伍，如果能讓這批人獲得就業所在地戶口，一般能延長勞動年限5-10年，可以有效增加各類城市的勞動力供給；三是讓體制內退休官員和科技人員更好發揮作用。我國現行制度對退休官員特別是高級官員再就業有嚴格的限定，不允許他們退休後被企業等有關機構有償聘用，這導致很多有很強專業能力和專業經驗積澱的政府精英人才被閒置浪費。這些措施從反腐角度看似乎合理，但制度設計過於簡單，如果對相關制度進行細化完善，允許他們在符合一定條件下被企業或相關機構有償聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我國的高素質勞動力供給並提高利用效率；
四是在一對夫婦可以生兩個孩子政策基礎上，實施完全自主生育政策，必要時還可視生育情況採取措施鼓勵年輕人多生育，以扭轉人口快速老齡化和過低生育率帶來的國家人口結構失衡。2.提高勞動力素質和質量。應對勞動力數量減少的另一個有效措施是提高勞動力素質，以質量提高彌補數量不足。這需要強化實用型技術教育和培訓投入，為更多勞動力提供更高質量的免費技術培訓和技術教育，通過更專業的技術培訓解決結構性就業難題。應該加快教育實質性改革，給予學校更大的辦學自主權，讓大學教育能夠針對產業發展和結構調整的需要優化專業設置，有針對性地提供技術員工教育和培訓服務，並強化專業課程設置與國家發展需要以及市場需求的對接，緩解高校畢業生結構性失業導致的人才浪費。要全面提倡專業精神，減少教育的功利性，真正培養個人專業興趣，形成行行出狀元而不是行行出官員的專業至上文化，提高各領域專業人員、技術工人的社會待遇和認可度，提高新型職業農民的社會認可度，使不同專業技術崗位的專家和工人都能成為更受尊敬和尊重的職業人士。
3.強化全方位科學技術創新。從研發投入規模和專利申請數量看，我國已經是一個全球研發大國，研發經費投入已經超過歐盟所有國家研發投入的總和，年註冊專利數已連續多年名列世界第一。但從質量和核心競爭力來說，我國還遠不是研發強國。政府對基礎研究的投入強度與美國相比有較大差距，國家基礎研究能力還有待大幅提高。從創新效果看，我國雖然專利註冊數量雖然連續多年名列全球第一，但科技成果轉化率大致只有10%左右，遠遠低於發達國家40%左右的平均水平。從產業體系看，我們很多產品和服務在品質上不能滿足消費者消費升級和消費多樣性、精細化的需求，很多領域不具備與海外先進技術、產品和服務競爭的能力，一些高端產品和核心技術還完全不能自主研發並生產，高度依賴進口，受到發達國家制裁和禁運時處於十分被動的局面。在自由貿易環境下，通過互通有無和比較優勢形成全球產業分工體系和產業鏈，這原本不是問題，況且我國還屬於貿易順差國，總體上處於有利地位。但不幸的是，目前多邊自由貿易體系正在經歷前所未有的挑戰，我國正面臨以美國為首的西方國家出於國家安全保障、意識形態差異、制度體制差異、保護競爭優勢等為藉口且帶有敵意的高技術封鎖禁運和發展遏制。這一和平時期不應該出現的技術禁運在美國主導下正在進一步強化。在外部壓力遏制日益強化背景下，任何對全球化產業鏈和技術鏈抱有期待、幻想和依賴的技術和產業政策，可能都顯得過於天真，在政治上也難以被接受。作為一個主權國家，我們可能別無選擇，必須在部分關鍵領域強化以進口替代為目標的產業政策，加強制造業基礎性核心技術、數字計算技術和產品的國內研發和進口替代，以擺脫對進口產品和技術的嚴重依賴，突破發達國家的技術封鎖，維護國家的技術和產業安全。因此，科技創新和創新驅動應該成為深化供給側結構性改革的重中之重。相對於自然資源而言，我國在科技領域或許更具備以國內循環為主的條件，值得為之加大努力，當前也具有現實緊迫性。這相應需要進一步完善創新激勵體系，提高政府在全社會研發投入中的比例，強化政府對基礎研究和核心技術短板的研發支持力度，鼓勵企業更多投入資源用於研究開發，加強知識產權保護和知識產權激勵，形成更加開放包容自由的創新環境。在構建新型舉國體制時，要更多利用市場機制激勵對科技研發的人、財、物投入，讓投資者和科研人員更多分享研發成果商業轉化形成的收益。與此同時，我們依然需要加強產業技術研發和創新領域的國際合作，創造條件更多更好利用國際上最優秀的創新和研發資源。要形成更具激勵性的系統性產業技術創新和研發環境，以及推進研發成果商業化的天使投資、創業投資和股權投資發展環境。
4.深度推進全面對外開放。過去中國的高速增長得益於對外開放，未來的發展依然離不開對外開放,但必須是更廣泛更深入的高水平全方位對外開放。我們應該深刻認識到，今後外部國際環境可能對中國帶來諸多挑戰，中美之間的貿易摩擦看起來是中美雙邊貿易不平衡問題，實際上是兩個超級大國之間戰略利益博弈的激化，並可能繼續演變為多個領域的矛盾和鬥爭。在某些方面，可能也是我國與整個西方國家之間的矛盾和問題所在。這些新挑戰要求我們的對外開放不能僅限於貨物與服務市場的准入開放，可能還涉及體制機制更全面地與國際慣例和國際規則接軌，對等開放將成為未來我國參與構建多邊、區域或雙邊自由貿易協定的基本條件。此外，企業用全球視野配置資源和要素，還需要全方位瞭解各類海外傳媒信息，需要對海外媒體信息的更廣泛更及時的獲得。這是因為我國自然稟賦的缺陷和已更加開放的經濟體系，需要中國企業更多參與國際市場競爭和貿易投資往來，更多以全球視野配置資源，構建我國的全球利益分佈格局，這自然涉及到跨國間基於規則的公平競爭和對參與主體法律保護的一致性，政府應該為企業和投資者全球化配置資源提供更全面的信息支撐。但這可能會顛覆我們過去一些傳統的習慣和做法。比如，我們過去常說制定產業政策是一國主權，不容別人說三道四。這聽起來合理的論斷在新的開放環境下可能恰恰是不尊重國際規則的表現，因為一國在使用產業政策工具時，所使用的政策手段特別是政府補貼等手段，極可能違反世界貿易組織反補貼協議，使受補貼企業相對於不接受類似補貼的企業形成不公平的貿易競爭優勢，並導致貿易扭曲。所以，在開放環境下，出於對國際規則的尊重，任何一個國家都有權基於國際規則對他國可能扭曲貿易和公平競爭的國內政策說三道四。因此，從產業政策角度看，出於對國際規則的尊重和提高政策手段實際成效的考慮，我們需要更好發揮競爭機制對市場主體的激勵作用，而不是簡單利用政府各類補貼予以支持，避免給別國採取貿易保護措施或反補貼、反傾銷措施留下話柄。又比如，資本市場對外開放後，國內投資者要對境外資本市場進行投資，就需要及時掌握海外信息特別是被投企業的足夠信息，如果不能從海外媒體獲得及時信息，將可能影響投資決策並導致失誤，這需要解除對海外媒體和信息的現行封鎖。在服務領域，中國需要進一步擴大服務業對外開放，通過國外先進和高品質服務模式的引進，促進國內服務業市場的高水平競爭，通過競爭儘快提高國內服務業的服務品質和服務能力。當日益開放後中國的國家利益越來越多地分佈在全球各個角落後，我們傳統的不干涉別國內政和不結盟的外交理念，是否還適應未來維護全球化國家利益的需要，也值得認真研討並做出改變。
5.加快優化能源結構並強化節能。能源是現代經濟增長髮動機的燃料，能源革命和創新對中國的安全發展和可持續發展來說至關重要。我國是一個能源消費大國，但能源資源的人均自然稟賦明顯不足。目前，我國人均能源消費為3.5噸標準煤左右，與美國人均11噸標準煤、俄羅斯13噸標準煤的水平有很大差距，只相當於能源利用效率最高的日本和德國人均消費水平的一半多一點。隨著居民人均收入水平的提高，消費行為會進一步向發達國家居民消費行為趨同，人均能源消費水平也會趨同。我國能源資源條件不允許我們向美國和俄羅斯趨同，但即便是向日本和德國趨同，我國人均能源消費還將提高約1倍，前提是達到日本和德國的能效水平。這也意味著中國能源消費總量最終會在現有基礎上翻一番甚至更多，將給中國帶來能源安全和減排方面的雙重挑戰和壓力。2018年，中國原油進口46190.1萬噸，總金額15881.7 億人民幣；天然氣9039萬噸，2551.8億元，總價值約3000億美元。石油對外依存度已經超過70%，天然氣對外依存度已經接近43%，且還在進一步上升。相對於糧食安全而言，由於戰略儲備嚴重不足，中國的能源安全更具有真實的風險敞口特點，在特殊時間極有可能演變成安全危機。解決能源問題和挑戰的出路只有兩條，
一是全方位加大節能力度，特別是在建築領域和製造領域加大節能力度，用更有效的激勵機制鼓勵各類用能主體加大節能技術開發和推廣應用，進一步提高國家整體能效水平。二是儘快優化能源結構，重點提高能夠自給的清潔能源特別是可再生能源比重，加大對風能、光能相關的材料技術、儲能技術、智能電網等技術的研發和商業推廣，提高轉化效率，在此基礎上加快推動經濟社會的電氣化和電動化，推進分佈式清潔能源體系建設和能源互聯網建設，實質性減輕對原油和天然氣的持續上升的進口依賴，降低進口依存度。這是因為我國在風能、太陽能、核能、生物質能等綠色發電方面，還有較大空間通過技術創新和開發模式創新擴大電力供給，這一替代不僅具有綠色低碳和最終實現碳中和目標的減排意義，還具有降低能源對外依存度、提高能源自主安全保障能力的長遠戰略意義。6.深化市場化和法治化改革。這是供給側結構性改革最核心最關鍵最複雜的內容，目的是降低交易成本，減少市場主體對未來的不確定性擔憂，增強對未來的發展信心和恆心。
一是更好依法保護各類產權特別是私有產權，我國民用經濟佔比已經大大超過半壁江山，民營經濟對就業、創新的貢獻日益顯著，都超過了70%。經濟發展進入創新驅動階段後，民營經濟和企業家的作用將變得更加重要，通過加強產權保護和產權激勵，可以穩定私營部門企業家的長期預期，更好激勵民營企業和研發人員投入創新、投資未來，在實體經濟併為資本市場造就更多面向未來、創新驅動、依法經營，更具創新動力和競爭力的百年老店。二是要創新性化解主流意識形態與經濟基礎之間的結構性矛盾。我國經濟基礎的民營比重還在繼續提高，資本市場特別是股票市場發行主體越來越多是民營企業，但由於主流意識形態是共產主義，且人們對共產主義的理解依然是傳統的最終要革資本家的命，這使得部分民營企業家缺乏足夠的安全感和對未來的信心。越來越多民營企業選擇海外上市，或在國內上市後變現部分資產轉移出境，而不是將經營利潤更多轉化為投資，是這類擔憂的一種響應性表現。過去，執政黨實事求是地提出了“白貓黑貓”理論，創造性提出過“三個代表”重要思想，這都在一定程度上化解了部分民營企業家的顧慮，緩解了主流意識形態與經濟基礎之間的結構性矛盾，激勵了非公有經濟的大發展，但並未從根本上化解這個矛盾。對這一結構性矛盾，需要執政黨進一步予以重視並在新時代實事求是、創新性地加以探索解決。這是一個十分敏感但又不容忽視、無法迴避的歷史性話題，值得立足長遠、認真研究，找到可行的根本出路，否則我國資本市場的微觀基礎是不穩固的，以資本市場作為資產配置場所的資產安全也是不可靠的。 三是強化統一市場制度建設，掃除妨礙全國統一市場內要素自由流動、企業公平競爭的任何不合理規定和做法，規範地方政府補貼招商引資的不合理競爭行為，廢除各類地方政府實施的地方保護和區域分割行為，使我國具備的大國經濟統一大市場優勢得到更充分發揮。四是依法行使政府治理和管制，減少政府決策、監管和管制過程中的不透明性和隨意性，減少政府對微觀主體市場經營行為的隨意干預，降低制度性交易成本，真正改善基於規則和法治的可預見的政府監管，促進形成更加便利可靠的營商環境。五是減少各級政府和國有企業對資源特別是要素的直接配置，真正讓市場對資源和要素配置發揮決定性作用，讓政府的作為更多聚焦在公共服務、信息引導、秩序維護、基礎設施等領域。（二） 以放松管制為重點釋放並穩定內外需增長
形成以國內循環為主，國內國際雙循環相互促進的發展格局，從需求側來看，依然需要提高內外需對增長的貢獻，但發力點不見得就在需求側，也不在於簡單增加消費補貼和擴大政府支出等刺激需求的政策，功夫實際上依然在供給側，與供給側制度的改革、開放、創新密切相關。
1．基於就業和收入預期穩定的內需擴大。國內需求總體上是就業、收入和收入分配結構的函數。促進國內消費需求穩定增長的根本措施是保持就業的持續穩定增長，而穩就業的根本措施在於在制度上放水養魚，養活更多的企業。這需要不斷改善企業經營環境和創業就業環境，特別是城市中小企業和個體工商戶的發展環境。在中國，尤其要注重發揮超大城市和特大城市的規模經濟帶來的創業和就業效應，國內部分城市試圖通過趕人的做法控制城市規模，實際上扼殺的是城市內生的就業和創業機會。從企業稅費負擔來看，我國間接稅為主的稅制導致企業稅負偏重，在前期降低企業稅負基礎上，還可以進一步研究降低企業社保和公積金負擔，並通過更多劃撥國有資本經營收入增加社會保障資金來源，以更好地通過穩定就業、優化保障來穩定居民收入預期，減少居民擴大消費需求的後顧之憂。從長遠財稅制度建設和財稅制度國際競爭角度看，應該進一步深化財稅體制改革，完善稅收結構，改變以間接稅為主的稅收結構，逐步向以直接稅為主的稅收結構過渡，使企業稅費負擔具有國際競爭力。為了使降稅具有可持續性並不對政府民生支出形成擠壓，需要進一步優化並精簡政府支出項目，削減不必要的政府支出，特別是削減那些錦上添花的政府支出項目、面子工程和政府自身的行政管理開支，逐步降低預算內經濟建設支出特別是競爭性領域財政支出的比例，提高民生福利和社會發展支出的比例，“十四五”期間，各級政府要帶頭勒緊褲帶過緊日子。
2．基於深度城市化的城鄉融合發展。從發達國家經驗看，城鄉融合發展主要靠工業化和城市化的拉動以及城市化基本穩定後的城鄉公共服務均等化制度安排。我國城市化進程尚未基本穩定，較大的城鄉收入和福利差距，以及農業與非農產業勞動生產率差距，依然是推進城市化的根本動力。從國際國內經驗看，城鄉居民收入差距小於2倍後，城市化動力才減弱並趨於穩定。我國目前城鄉收入差距還在2.68倍，落後地區城市人均收入與發達地區城市人均收入的差距更大，城鄉公共服務和社會福利差距還十分明顯；中國農業與工業和服務業的勞動生產率差距為1:5.36:4.1，這麼大的差距是農業勞動力向非農產業轉移的強勁動力。此外，無論是用非農產業產值佔GDP比重，還是用非農產業勞動力就業比重來衡量，我國現有61%左右的城市化率都遠遠低於上述兩個比率（分別為92.8%和73.9%）。這說明我國不僅還遠未到逆城市化的階段，而且還存在明顯的城市化滯後現象，需要繼續消除城市化的體制障礙，為城市化的自然發展創造條件。以人為核心推進深度城市化，本質上屬於供給側改革和創新的內容，有利於縮小城鄉收入差距和公共服務差距，還具有擴大國內需求的積極效應。我國現有統計制度下的城市化水平並不能真實反映城市化實際水平，很多城市常住人口並非真正意義上的城市居民。應該採取措施允許2.7億進城農民工和近1億城市間流動就業的城鎮人口自主選擇獲得就業居住所在地戶籍並享受同等公共服務。政府相應調整財政支出結構，更多用於進城落戶人口的城市保障房建設和公共服務支出，這有利於流動人口穩定未來預期，擴大消費支出，形成政府支出改善與消費需求持續增長之間的國內良性循環，對經濟持續增長的效應要強於簡單增加基礎設施投資支出，對社會結構的改善和公平正義的維護也具有積極作用。考慮到更多的創業機會和服務業就業機會都在城市特別是特大城市和超大城市，應該完善城市社會治理模式，禁止城市政府採取限制外地人流入或是以疏散為名驅趕外地人的錯誤做法，還城市社會應有的開放包容姿態。這在經濟減速、失業增加時顯得格外重要，是服務業擴大就業的根本保障，有利於改善民生和家庭服務。在深度城市化過程中，要進一步完善城市建設用地供地機制和農村建設用地的高效配置機制，使建設用地特別是住宅建設用地的增加與城市常住人口特別是落戶人口的增加相適應，使進城落戶農民工的農村閒置宅基地有更好的入市變現通道和市場化權益價值實現機制。政府財政轉移支付規模也要與人口流入地的人口流入規模特別是流入人口落戶規模相適應，形成對吸納轉移就業人口落戶地區的正向激勵機制。在城市房地產調控模式方面，要改變目前通過行政管制限購限價的扭曲市場供求關係和價格信號的不合理做法，通過稅收手段調控抑制不合理炒作行為，使正常的基本住房需求和因收入提高形成的改善型需求都能夠得到有效釋放和滿足。只有城市化進程基本穩定了，城鄉融合發展和鄉村振興的時機才會真正到來，此前對新農村建設和鄉村振興的大規模投入，很大一部分最終會因為農村人口的流失成為浪費。在城市化快速上升期，城鄉融合發展的支出不如更多投入在城市，更好地解決進城落戶農村人口面臨的現實問題。
3．基於城市群和都市圈的區域協調發展格局。我國未來城市化率將達到80%以上，主要城鎮人口將分佈在胡煥庸線以東20個左右的城市群和都市圈地區，這主要是由自然條件和資源環境承載力決定的。如果城市群和都市圈內部的協調發展做好了，國家區域協調發展的大格局就形成了。以往以東部率先、中部崛起、西部大開發和東北老工業基地振興為主的“四大板塊”區域戰略，加上點菜單式碎片化區域政策，經過20年左右的實施已經取得階段性成果，但也存在過於碎片化、效率不高等問題，留下了值得總結的經驗和教訓。考慮到任何一個板塊內部還存在不同省區市之間的較大差異，延續如此大尺度的區域戰略或過於碎片化的區域規劃和政策指導，實際操作性、精準性和市場有效性都面臨挑戰，最後極有可能淪為不同板塊之間爭相尋求中央優惠政策的政治藉口，並導致不必要的資源錯配和浪費。我們可能需要認真思考，作為一個單一制的中央集權國家，為什麼區域差距遠遠大於許多市場經濟國家，這本身或許就有值得檢討的制度原因。事實上，從他國以及我國自身實踐經驗看，真正有利於促進區域協調發展的恰恰是市場機制，因為有效的市場機制會允許各類要素自由流動，併產生要素報酬均等化的趨同效應。而我國最大的制度不同就是城鄉和區域分割的戶口制度，以及基於戶口制度的歧視性福利制度，這一制度制約了人口的自由流動和公共服務的平等配置。因此，好的區域戰略和政策應該基於統一市場下的要素自由流動和要素聚集機制，做順勢而為的引導而不是逆勢而為的干預。因此，應該根據人口流動的趨勢，將原有的以四大板塊為主要構架的區域戰略和政策，轉變為以城市群和都市圈為空間單元的城市化格局優化戰略，通過市場要素自由流動、基礎設施網絡共建、生態環境協作補償、基本公共服務均等化等機制，促進城市群和都市圈內部不同規模城市和城鎮之間的相互協調發展。只有這樣才會實現真正有市場效率的區域協調發展格局，在要素分佈和經濟分佈空間協調基礎上實現區域人均收入差距的收斂，而區域人均收入差距的縮小最終還會有利於內需的穩定擴大。從大的城市群格局看，中國最具活力和影響力的城市群主要是粵港澳大灣區城市群、長三角城市群、環渤海大灣區城市群、成渝城市群和長江中游城市群。在這些城市群中，只有環渤海大灣區城市群（京津冀地區、遼寧沿海地區、山東半島地區）未納入國家規劃視野。這個行政區經濟總量達到18.7萬億元，佔全國的21%，經濟基礎、開放條件、創新要素聚集等在北方地區首屈一指，值得在"十四五"時期作為國家戰略，像"十三五"時期謀劃粵港澳大灣區那樣來予以認真研究、全面謀劃。在南北經濟發展差距不斷擴大背景下，環渤海大灣區可能是中國北方地區基礎條件最好、創新能力最強、集聚效應最顯著、城市城鎮最密集、發展潛力最大的地區。這一地區有北京、天津等超大核心城市，還有大連、瀋陽、青島、濟南、天津濱海新區、河北雄安新區等知名中心城市和新區，以及眾多中小城市和小城鎮。如果在這一地區結合東北亞自由貿易區建設實施深度對外開放，將是縮小國內南北發展差距最值得發力並最有可能取得成功的地區，具有縮小區域差距和南北差距的全局性戰略意義。
4．基於宏觀審慎的財政貨幣政策優化。在面臨外部環境急劇變化導致的外部需求劇烈波動或萎縮時，為避免對經濟增長的實質性強烈衝擊，可考慮採取擴張性的宏觀經濟政策來對沖外部衝擊導致的明顯波動。但在考慮貨幣政策和財政政策組合時，依然需要顧及我國經濟的貨幣累計發行量偏大、債務槓桿率偏高的隱患，在貨幣政策和財政政策組合中讓財政政策扮演更積極的主導作用。貨幣政策主要是在流動性供給方面保持適度寬鬆合理的配合，使債務工具的發行利率保持在合理較低水平，為地方政府和企業的到期債務置換創造條件。化解存量債務問題，主要靠時間換空間的辦法解決，通過債務展期和借新還舊等機制來防止出現系統性違約和因此導致的市場恐慌。對債務超標的地區應該實行嚴格的債務總量限制，通過嚴禁新增債務逐步降低槓桿率。要避免過於寬鬆的貨幣放水導致地方政府、企業、居民槓桿率的再度攀升。在金融監管和金融工具更好為實體經濟服務方面，一方面要通過強化監管防範可能出現的系統性和區域性金融風險，另一方面還要細化優化金融監管舉措，為實體經濟創新發展、綠色低碳發展提供更加便利的融資服務，為金融科技和新金融業態的融合發展制定規範，特別是要為實體經濟提供有利於降低債務槓桿率的股權融資服務，為各類股權投資機構的市場化募資和投資運營提供更好的發展和激勵環境。要進一步優化政府支出結構，將更多支出用於與深度城市化相關的大城市住房保障、城市軌道交通網絡、城市群和都市圈城際快軌、數字智慧城市設施、生態環保設施和公共服務設施，依據區域人口密度完善基礎設施網絡規劃和建設，減少在偏遠地區和人口稀少地區的不合理基礎設施投入和浪費，減少錦上添花類基礎設施項目，消除導致地方政府債務不斷累積的重要因素。中央政府還應該嚴控新城新區的數量和規模，這是因為新城新區建設數量多、規模大是導致一些地方政府債務飆升的主要原因。要以沿海一線城市或都市圈、內陸新一線城市為重點，以國際化大都市為標準提高城市發展品質和國際化程度，培育具有更強參與國際競爭能力和海外要素吸引力的國際化大都市。
5．基於深化開放的出口穩定增長。一國持續保持貿易順差後，進一步開放本國貨物和服務市場是化解貿易摩擦的必由之路。以國內循環為主也需要外部循環而不是放棄外部循環。作為一個資源稟賦不足的大國，我國在原油、鐵礦石、天然氣等領域如此高的對外依存度基本決定了我國沒有實施國內大循環的本錢，必須繼續通過外循環加以解決。除非西方發達世界全面封鎖對中國的高技術出口，我們還需要通過外循環解決我國的技術不足。因此，絕不能將內循環為主作為不進一步深化對外開放的藉口。但今後的深度對外開放不僅是對外國產品、服務和投資的市場準入放開，還包括國內有可能導致貿易和投資行為扭曲的制度改進並與國際規則接軌，這會涉及到國內的結構性改革，但有利於為中國企業的全球化經營營造穩定友好、安全可靠的外部營商環境。通過提高產品和服務品質擴大出口規模，是企業國際化經營和提高國際競爭力的努力方向和職責。對政府來說，更重要的是努力為企業營造公平穩定友好的貿易環境。面對戰略博弈日趨激烈、國際環境日趨複雜的新變化，中國必須更加積極主動地參與國際多邊、區域和雙邊自由貿易和投資體制的建設，為我國企業參與全球化競爭和經營創造更加穩定可預期的公平競爭環境。與此同時，還要進一步擴大國內產品和服務市場的對外開放，進一步降低產品關稅、擴大服務業對外資的市場準入，與主要貿易伙伴之間形成你中有我、我中有你的更緊密的利益相關格局。要認真研究主要貿易伙伴對我國貿易和產業政策的重點關切，基於國際規則做出相應調整和改革，以提高產業政策實效為出發點，避免對我國產業和貿易政策的“重商主義”指控或不對等開放的指控。有了穩定的國際貿易環境，出口企業才能更好地專心於產品和服務的競爭力提升，從而通過穩定外部需求，對我國經濟增長做出更加積極的貢獻。
6.基於綠色低碳的經濟發展新動能。中國生態環境承載力十分脆弱的國家，我們在與美國基本相同的國土面積上承載了比美國多10億多的人口，這多出來的10億多人每天都要“吃喝拉撒”，對生態環境造成的影響可想而知，這使得中國成為主要汙染物排放和碳排放的全球大國。與人民生活質量密切相關的空氣汙染、水汙染和土壤汙染，在人口比較密集的城市化地區，已經成為對人民美好生活的現實挑戰。隨著人民收入水平的不斷提高，全社會對生態環境品質改善的需求在不斷提高，並且越來越成為人民改善生活質量的重要內容，綠色低碳發展已日益成為一種持續上升的市場需求，與綠色低碳發展相關的技術、產品和服務，也將日益成為發展的新動能。因此，政府必須採取更加有力的措施、設計更加有效的機制，激勵越來越多的企業和投資機構，投資於提高資源利用效率、資源高效循環利用、降低汙染物排放、降低碳排放的綠色低碳技術和產品服務。這應該包括以下幾個方面：一是實施主要汙染物排放和二氧化碳排放總量控制制度，並以排放權力人人平等為基礎科學合理地在地區間、企業間或行業間進行額度合理分配，在此基礎上建立排放權額度交易制度；
二是建立綠色為資產佔補平衡制度，強化綠色資產的產權界定和產權保護，在此基礎上建立生態環境等綠色資產破壞行為與生態環境改善等綠色資產創造行為之間的平衡和淨增加機制，通過綠色資產交易市場構建綠色投資和綠色資產的市場化價值實現機制和退出通道；三是加大政府對綠色低碳技術，特別是清潔能源技術、儲能技術、主要汙染物處置技術、水環境改善技術的研發支持和新技術商業化推廣；四是進一步改善綠色金融發展環境，推行並更好激勵綠色責任投資，促進綠色信貸、債券、基金等各類綠色金融產品更好服務企業綠色轉型發展。五是進一步強化生態文明理念和意識的全社會普及和教育，鼓勵更多非政府組織從事公益環境保護和減排活動。在地緣政治日益複雜的外部環境下，推進人類命運共同體建設還需要共同的價值理念作為基礎，由於我國主流意識形態和社會制度的獨特性，高舉生態文明、綠色低碳的發展大旗，還有利於我國與不同國家形成共同的綠色低碳價值認同，值得我國為之付出更多努力。總的來看，“十四五”時期的國內外環境還會更加複雜，“十四五”規劃的編制和實施也會難於以往。從國內條件看，今後甚至更長一段時期，我國經濟呈現潛在增長率下降趨勢，這需要我們不滿足於近幾年供給側結構性改革的階段性成果，通過深化供給側結構性改革並與短期宏觀調控政策的有效配合，形成供需兩側更有力的增長支撐。從國際看，儘管美國對中國發展的態度變得更具敵意並咄咄逼人，但我國經濟的開放度和信息化、數字化世界的形成，使得我們即便是專心做好自己的事情，也離不開與國際社會的交流與合作。我們需要以更開放包容的心態努力維護友好穩定的國際政治經濟環境和自由貿易體系。我們或許左右不了國際環境的演變，但我們完全有可能通過包括制度體制創新、政策機制創新、治理模式創新和科學技術創新在內的全方位創新，來更好激發國內微觀主體的創新創業活力和持續增長能力，進一步改善資源和要素的市場化配置效率，形成以國內循環為主、國際國內雙循環相協調的良性發展格局，使實際經濟增長充分達到潛在增長率並延續更長的增長平臺期。因此，相對於“十三五”時期的供給側結構性改革而言，“十四五”供給側結構性改革的核心內涵應轉變為全方位創新，重點是體制機制創新和科學技術創新。如果我們能夠通過全方位創新實現上述目標情景，中國就可以用10年左右的時間，成功跨越中等收入陷阱並穩步邁入高收入國家行列，國家綜合國力、國際競爭力、國際影響力和人民生活質量都會有新的提高，並作為一個負責任大國，為人類命運共同體建設做出更多令人信服的貢獻。
聯安研究院是中國首家以“經濟安全”為主題的獨立民間智庫，致力於發展與安全、公共安全和安全科技領域的研究，開創安全與發展的嶄新研究視角，以安全科技創新提升安全的質量和效率，實現“以系統化研究開拓安全大視野”的研究宗旨。
