論監察權監督屬性與行權邏輯
（華東政法大學科學研究院，上海 201620）
摘要：我國黨政體制建設以否定分權為邏輯前提，從而不宜採用結構性權力制約的模式。在功能性權力監督的唯一路徑選擇下，國家監督權由監察委員會統一行使。監察監督體系的構建，需依循兩條主線：首先是對權力本體的宏觀監督，其次是對具體行權個人的微觀監督。監察宏觀監督以間接方式實現，以人大監督為依託，其功能定位是發現與提出，即發現被濫用的權力並提交行權主體或人大機關予實現糾正，監察委員會無權直接否定與處置。監察微觀監督應定位為“監察的再監察、監督的再監督”，以“公權合規制度”為手段。在權力單向監督的體系框架下，對監督者的監督必不可少。對監察委員會的監督應區分內外，雙向構建。內部監督通過兩種途徑實現，一是監察機關內部職能分離與機構分立，重點改變當下領導審批的行政性辦案模式，增加辦案人員、辦案機關自主性；二是強化專門監督，需進一步明確監督管理部門職權。外部監督重點依靠人大監督和檢察院監督，其中人大監督應在立法完善以及監察和司法委員會的監督實效化方面推進；而檢察院監督需在訴訟程序中嚴守法治底線。
關鍵詞：監察體制改革；權力監督；監察監督；監察委員會
基金項目：國家社科基金重大課題（17ZDA135）
監察體制改革是中國特色國家治理體系完善的重要組成部分，實現了反腐敗力量與資源的整合，重塑了我國政權組織形式。[1]監察體制改革是新中國建國七十年來最為迅捷的一次重大政治體制改革，監察權作為一項獨立的國家權力分支首次獲得了憲法地位，使建國以來基本穩定的中國特色國家政治權力架構模式發生了重大變化，因新型權力加入既有權力系統，而必然產生的與既有權力分支的關係模式、協同類型，必然成為改革中至為重要的問題。然而，囿於國家監察權獨立化改革中的理論準備不足，由此釀生出監察權的基本屬性之爭，以及對“大監督權”與“小監督權”的應然性取向選擇的問題，[2]儘管在《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）中，對國家監察權釆用了“小監督權”的定位，進而將監察權僅定位為以用為本、以對人監督權為核心的腐敗治理權，這一定位是否完全契合於重大政治體制改革的初衷，有待商榷。
對國家監察權屬性進行準確界定是構建科學合理的國家監察體系的基礎，也是推動中國特色反腐敗體制機制建設，推進國家治理體系和治理能力現代化的必要前提。[3]就此問題，當下學界研究方興未艾，諸多學者進行了頗有成效的探索：首先在宏觀權力架構層面學界觀點基本一致，即監察權並不歸屬於傳統立法、行政、司法三權，而是新的權力單元或系統，是一種獨立的權力類型；[4]其次在微觀權力屬性方面，如何定性這一新興權力學界莫衷一是，代表性觀點有整合性[5]、複合性[6]、準司法性、[7]反腐敗特別權力[8]、道德權力[9]等。改革至今，關於監察權屬性尚未有定論，在理論根基缺失的前提下，監察權能難以有效發揮，嚴重妨害了制度優勢向治理效能的轉化。明確監察權屬性，並以此為前提進一步完善監察制度實為當務之急。針對理論與實踐困境，本文立基於監察制度設計，以國家政治體制為切入點，力圖明晰中國特色社會主義語境下監察權屬性及其行權邏輯，希望對改革的進一步深化有所裨益。
一、監察權系國家獨立監督權
如何有效監督權力，是政治社會發展的永恆主題，監督制度的完善成為國家制度體系建構的重要內容。“人類迄今為止的權力監督制度演進史可以被劃分為兩個階段：第一個階段是專制或集權時代，權力不可監督；第二個階段，近代以來，一些西方國家率先實現了飛躍，使權力得到了有效監督。”[10]伴隨權力監督的需要，人類建構出與監督體系具有不同關聯模式的“權力失靈”糾偏機制。在封建專制時代，權力監督以統治者維護王朝的政權穩定為中心，其監督對象是處於“委託-代理關係”另一端的行權者個人，監督機制的簡單，導致以對濫用權力個人的懲罰，成為最受倚重的制度機制，國家中心主義和“懲戒中心主義”是這一體系的重要組成部分。進入民主制時代以後，保障人權、抑制腐敗成為了權力監督之“二元”價值導向，人民成為國家的主人，其監督理念已然由單純的懲戒威懾轉向制度設計層面的思考。西方分權的制度設計是通過權力間的交互式制約實現控權目標，[11]但並非唯一形式。當下，專門性監督權力、監督力量的構建亦成為潮流，成為控權最直接的形式，例如歐洲國家普遍建立的保民官制度（Ombudsman）。[12]
監察體制改革是國家監督制度的改革，形成了獨立、集中的國家權力監督機制，而監察權即是國家監督權。監察監督超脫於前改革時代“發現－懲治－預防”的傳統監督模式，[13]監察委員會行使“大監督權”，對權力機構和行權個人施以前置化、全覆蓋式監督，保障人民權利，預防、治理腐敗。
（一） 結構性權力制約與功能性權力監督的模式劃分
如何控制權力、防止濫用是人民組建政權所面臨的最重要問題之一。在權力體系構建之初，相應的控權機制亦隨之設計。現代國家控權模式涉及制約控權和監督控權兩種形態。其中，“制約基於對權力的過程性分權，強調分工與制衡，因此在制約控權邏輯下，權力法治更指向民主和公平；監督基於權力的功能性分權，它強調權力代理主體的完整事權，只有在違背委託意圖時，才會受到制裁。”[14]當下在宏觀權力體系架構層面，控權模式主要包括兩種：結構性權力制約與功能性權力監督。結構性權利制約以分權為邏輯起點，通過建立框架性權力制度結構，實現權力間的交互式制約。功能性權力監督是通過創設監督性權力，實現權力監督的專業化與專門性。[15]結構性權力制約與功能性權力監督均以權力善治為目標定向，但是通過不同路徑推動實現。
1.結構性權力制約
自文藝復興以來，自由主義思想深刻影響甚至決定了西方國家政治、經濟、法律等相關制度的發展，是推動時代變革的最主要動力之一。就權力制約而言，自由主義從人性惡的角度出發，強調對抗性博弈，核心觀點是：權力只能靠權力來制約。[16]正如孟德斯鳩三權分立的思想表達，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，要防止濫用權力就必須以權力約束權力。[17]在與君主專制的鬥爭當中，“以權制權”、“分權制衡”成為了資產階級發動革命以及後續建立政權的主要指導思想，其反對國家最高權力形式的存在，認為不受制約的權力必然導致腐敗，國家權力應被劃分為立法、行政與司法等屬性，並在各屬性條線內建立不同行權機關，各權力、各機關之間相互制約、相互均衡，從而保障公民自由。[18]
三權分立的政治體制設計即是結構性權力制約，其反對由一方壟斷決策和發起行動的完整權力（最高權力），因此將國家權力分割為性質不同的三種權力——立法、行政與司法，且各權力不分位階在各自領域均是最高級別的存在。[19]立法、行政、司法三權依照不同程序規則運行，權能互有交織，實踐中輔以多黨競爭、公開選舉、司法獨立等制度，形成了相互制約的交互式控權結構。[20]以美國為例，總統由選民產生，但同時受參眾兩院彈劾與罷免，參眾兩院同時有權否決總統對政府主要官員的提名，並且通過立法授權、財政預算等職能制約行政權力。反向而言，總統雖無權解散議會，但是參眾兩院通過議案後必須經過總統的簽署才能生效，此為行政權對立法權的制約。[21]司法權雖具有獨立性，但同樣與立法權、行政權之間存在制約與反制約的結構性關係，聯邦最高法院大法官人選由總統提名參議院批准，因此在某種程度上司法權受立法權與行政權的雙重製約，但同時法院系統擁有違憲審查權，可認定總統命令和議會議案違憲並使其歸於無效。[22]
總結而言，結構性權力制約是在國家政權組織上形成了多維度、多層次的分權制衡機制，將國家權力分割為不同屬性的各部分，各權力法律地位平等，在實踐運行中互有交叉，且各自權能中包含了雙向或多項的交互制約內容。在結構式權力制約模式下，不需專門監督性權力的存在，僅憑藉國家權力結構的合理劃分以及相互制約的權能設計，即可實現對權力的有效控制，防止權力濫用。當下西方發達國家，雖然政治體制各有不同，但基本都採用了分權制衡的結構性權力制約模式。
結構性權力制約並非唯一有效的控權模式，而且隨著社會發展其內在缺陷也日益顯露。首先，社會資本對政治的過度介入催生了議會、政府與資本集團的利益共同體關係，資本掌控者成為新興的支配階級，破壞了權力制衡格局；[23]其次，基於社會治理需要，當下行政權極度擴張，政府首腦成為了權力核心，打破了權力制約平衡；最後，當下國際爭端貧乏、國內局勢複雜，權力分工制約同時可能導致權力掣肘，其運作機制在實踐過程中發生種種扭曲和異化，功能失調乃至負功能現象頻發，無以有效統合、及時應對各種不確定性與複雜性交織的挑戰。[24]
2.功能性權力監督
功能性權力監督是在國家權力體系中創建監督性權力，並由專門機關或個人司職監督，約束國家權力運行。當下，世界範圍內很多國家亦採取此種控權模式，例如歐洲國家普遍建立的“保民官”（Ombudsman）制度，即屬於功能性權力監督。保民官辦公室通常設立於議會之下，主要職能是監督行政、司法甚至軍事權力運行的合法性和公正性，有權調查、建議、公開監督事項並進行控訴。[25]當下，歐盟至少有90多個國家採用了這種監督模式。[26]例如在西班牙，議會之下建有保民官辦公室，保民官由議會任命產生，職責是監督各權力運行以保障人權。每當發現有權力濫用之情形，西班牙保民官有權進行調查，其中包括到場瞭解情況、調取材料（包括涉密材料）、與相關人員談話等。對於個人濫用職權，一經查實保民官可要求其改正、向其單位遞交調查報告、公佈於媒體、向議會呈報。對於政府機關行為，例如政府制定了不公平或者侵害人權的規章，保民官無權直接廢止規章，但可以要求相關部門自行修改或者向立法機關建議修改。西班牙保民官獨立於行政、司法等機關，且除非經有專門管轄權的高等法院決定，不受逮捕、起訴和審判。[27]
3.我國主要採用功能性權力監督模式
功能性權力監督是我國政治體制下最主要的控權模式。我國黨政體制以否定分權為邏輯前提，新中國政治體制建設選擇了與西方截然不同之路徑，系人民主權理論指導下的人民代表大會制度。《中華人民共和國憲法》（後文簡稱《憲法》）第2條規定：“中華人民共和國一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會是最高權力機關，而代表行政權與司法權的“一府兩院”均產生於人民代表大會。人民代表大會與“一府兩院”是主從關係，後者需對前者負責，接受前者監督。在權力有位階差異的體制下，權力間難以形成交互式結構性制約關係，唯有上位權力對下位權力之監督，即人大對“一府兩院”的監督。在下位階的權力層面，由於司法獨立、違憲審查等制度的缺失，權力間同樣難以形成結構性制約格局。因此在我國政治體制下對於權力的約束只能通過功能性權力監督來實現，創建監督性權力由人民代表大會集中行使，或在各權力系統內由專門機構具體行使。事實上，功能性權力監督在黨和國家的建設中有著久遠的歷史傳承，早在1927年中國共產黨第五次全國代表大會上即成立了中央監察委員會，主要負責對黨內財物和機關工作進行監督。[28]
在權力監督的初級階段，監督性權力缺乏統一的行權主體，各權力體系內甚至各機關內則會各自組建監督力量，權力監督通常呈現分散化格局。新中國成立後，權力監督機制建設持續深化並長期呈現分散式格局——在各權力系統內由專門機關負責本系統內的行權監督。
（二）我國分散式權力監督體系的實踐困境
如何有效地監督權力、懲治腐敗一直以來都是黨和國家所要解決的重大課題。在中國共產黨統一領導的國家權力結構體系下，形成了黨內監督和國家監督的雙元權力監督體系。黨內監督以紀檢監察為主導方式，國家監督有人大統攝性監督和各權力系統的內部監督，行政機關依法行使行政權，派生出行政監察權，檢察機關依法行使法律監督權，並由此派生出職務犯罪偵查、職務犯罪預防權。[29]可見我國權力監督體系呈現分散化格局，而分散化權力監督體系存在著內生性缺陷，實踐中難以有效發揮權力監督效能。
- 1. 人大監督的實踐虛置乃至闕如
在我國的權力運行鏈條中，人大對權力的監督可以區分為對決策權、執行權和監督權的監督。在制度設計層面，人大通過對重大事項和人事安排等重大決策權進行審議，並通過備選方案的選擇和合法化過程實現對決策權的監督；通過對預算執行、政府工作報告審議等實現對執行權的監督；通過對司法機關的工作審議，建立上下級人大的雙向監督機制，實現對監督權的監督。[30]但是，在實踐中，我國人大監督多受牽制，難以取得切實的實踐效果。監督方式宏觀且被動，實踐中各級人大及常委會除每年聽取政府及司法機關工作報告外，質詢、罷免等監督方式更是極少適用。對重大事項、人事安排以及政府工作報告的審議，其形式意義更大於實際價值。
人大監督實踐闕如所導致的後果是，首先，人大之下的權力體系格局的不平衡發展：行政權極度擴張而在很大程度上限制了公民權利與自由，司法權呈弱化態勢且司法裁判多受外界干預；[31]其次，對腐敗行為監督不力，人大對腐敗官員的為數不多的罷免亦多是附屬性的，在黨政、司法機關作出懲罰決定後，人大才會啟動這一象徵性懲戒程序。人大機關在腐敗治理方面並未發揮應有的作用。[32]
人大監督效果不彰，難以發揮約束權力之功能。究其原因，缺少實踐抓手，即人大機關對由其產生的其它國家機關的監督由於缺少實體化的監督機構而難以有效推進。[33]依照《憲法》規定，人民代表大會作為國家最高權力機關代表人民管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。而人民代表大會並非常設機構、常委會亦人力不足，因此在紛雜的事務中如果沒有強力的機構和人員專職監督，則人大監督必定落空。可以說，專門性監督力量是人大監督由靜態、被動，轉向動態、主動的推動器。
2.監督資源分散
監督資源的分散化，是監察體制改革前中國監督體系的主要特點，突出表現為，一是司法權的地方化。在中國功能性權力監督體系中，司法監督的立法設計具有其特殊性。“司法監督依託行政訴訟制度對行政機關的具體行政行為是否合法進行審查。合法性審查原則是我國司法監督的主要制度——行政訴訟制度的核心所在，它對行政行為的程序違法、超越職權、濫用職權等違法行為依法審查和判決，為權力的運行構築了一條法律邊界。司法監督是人大監督的重要補充，其公正性、權威性、決斷性、補救性等特徵使得它在權力監督中具有獨特的不可替代的作用。”[34]不僅如此，中國政治權力架構中還專門設立有作為獨立法律監督權而存在的檢察權。然而，司法監督權的地方化，導致司法監督的效能常因人權（人事任命權）、財權（財政保障權）與事權（監督處置權）上受制於地方，而無法發揮其應有的效能。二是專門監督的系統內部化。在分散式監督模式下，國家反腐敗監督力量在黨、政、法系統內獨立構建，各自為政、邊界不清、職能重疊。[35]由於各監督主體在權力屬性、職權範圍、行權程序等方面皆具有根本差異，因此在缺乏上位統籌的情況下相互之間難以形成穩定、高效的協作機制，反腐合力難以形成，削弱了監督效果。將腐敗行為依違紀、違法、犯罪區別定性，在不同程序內由不同主體查處實則不利於資源的高效利用，而且同一案件往往涉及不同屬性之腐敗行為，那麼各監督主體間的協調與銜接本身亦是資源的消耗。
3. 同體監督乏力
監察體制改革前，我國權力監督體系呈現“黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監察機關為補充，三軌並行、相對獨立，分工運作、協作配合”的“三駕馬車”模式。但此“三駕馬車”之行進侷限於各自軌道，黨紀委、檢察院和政府監察機關所履行地實為內生性監督權力，其在各自系統內對各行權主體進行同體監督。[36]此內生性同體監督的結症在於監督權難以獨立行使並受制於系統內各方壓力。首先，各系統內均建構有行政等級制度，在級別壓制的情況下對上監督難以實現，對下監督備受制約，領導意志成為主導；其次，同體監督類似“左手反右手”，在同一工作環境內人情世故不可避免，系統內部的自我監督效果實則難以保證。
（三）監察權的國家獨立監督權定位是擺脫權力監督困局的關鍵
西方分權制度下，國家權力體系被鎖縛於立法、行政與司法的屬性劃分，國家機構亦是在權力屬性條線下對應設置，因此三權劃分窮盡了國家權力類型。與西方國家形成鮮明對比，我國憲法體制框架實質是一個多元權力的包容體制。我們可以根據時代發展需要和所需達到的改革目的，在憲法層面上將一個又一個不同於立法權、司法權和行政權的國家（憲法）權力表達出來。因此，我國的權力體系架構和國家機構設置是開放性的，可以在人民代表大會之下根據現實需求創設新的國家機構和權力類型。[37]監察體制改革的發生即是針對國家權力監督乏力的實踐困境，其結束了我國權力監督體系的分散化格局，整合了分散的監督力量，形成了集中、統一的國家監督權力。監察機關的創設即是為了國家監督權的有效、統一形式，而監察權即是國家監督權，是擺脫權力監督困局的關鍵。
首先，監察體制改革改變了我國基本政治權力的結構與關係模式，原人民代表大會下的“一府兩院”模式進化為“一府一委兩院”模式，與此同時，各類權力之間的關係也由單一的縱向關係（人大與一府兩院之間），進化為縱向與橫向（監察委與一府兩院之間）關係。監察委員會的職能定位是代表人民履行國家監督權，以對所有行使公權力的公職人員進行監督，獨立監督權的實效化，有效破解了前改革時代人大監督範圍抽象、模式單一而導致的效果不彰問題，作為人民代表大會授權實際行使監督權的實踐抓手，是國家權力機關的專門監督機關，將紙面上的國家監督權力轉化為實踐的監督效能。
其次，監察體制改革將政府的監察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪汙賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會，並且實行紀監合署。如此格局下，原本分散的監督力量被全部整合，解決了分散監督的體制性缺陷，形成了反腐敗合力。[38]在監察委員會的統一行使下，國家監督權將更有效地發揮功能。
最後，監察委員會系人民代表大會下的獨立機關，專職履行國家監督權，在級別、資源以及人事方面，徹底改變了既往監督模式中受制於監督對象的問題，其監督職能履行具有外部性和獨立性。此外，《憲法》、《監察法》賦予監察委員會崇高的地位與豐富的權能，以保障其獨立、有效地行使國家監督權。監察體制改革打破了同體監督格局，監察委員會的外部監督模式將大幅提升監督效能，助力於國家反腐敗事業發展。
二、監察監督的正向邏輯——監察委員會監督體系構建
權威高效的監察監督體系是監督職能有效發揮的前提，但是，囿於制度初設中的理論準備不足，監察監督的模式、方式、對象、手段等內容都亟待明確。權力監督涉及宏觀與微觀的層次劃分，而監察監督的目標定向與具體制度設計亦應依此為基礎。
（一）監察監督的職能定位
“大監督權”和“小監督權”的定位選擇是設計監察監督制度的前提。所謂“大監督權”，即指全面的監督權，涵蓋宏觀監督權與微觀監督權兩種行權模式，而“小監督權”，即指微觀監督權。宏觀監督的核心是對權力機構行權的監督，目的是保障公共權力設定目標的有序實現；微觀監督則是對行權者個人的監督，目的是維護公務行為的廉潔性。當下《監察法》在監督定位上採“對人監督”之模式，屬“小監督權”模式，但是，立基於國家政治權力框架行權的規範性目標，向“大監督權”的定位轉向迫在眉睫。
- 1. 權力監督的宏觀與微觀層次劃分
首先，在宏觀監督層面。依據《憲法》規定，人民代表大會是國家最高權力機關，代表人民行使國家權力。在否定“議行合一”的基本立場下，[39]我國國家權力的實踐運行首先要完成權力分工，在功能主義權力配置觀指導下人民代表大會通過《憲法》將權力被分配於不同國家機構具體行使。與西方分權模式不同，功能主義的權力配置觀，不再機械地迎合分權理念以追求權力間的相互掣肘、削弱，而是以國家的效能需求和治理能力為目標，強調將權力配置給在組織、結構、程序、人員上最具優勢、最有可能做出正確決定的機關，同時要求承擔某項國家權力的機關，在組織、結構、程序、人員上相應調整以適應職能。這一原理的基本價值導向是國家權力行使的“正確性”。[40]縱觀我國國家機構改革歷史，新機構創設通常會先明確某個特定的目標，再對數個國家機構的職能和權力進行整合，組建新的國家機構，創設新的權力分支。[41]但是，功能主義導向下的權力配置同樣具有一定的侷限性——其僅在權力分工和國家機構設置的初始階段發揮指引功能，而在此之後，由於缺乏分權邏輯下的交互式權力制約機制，國家機構是否“正確”履行職權則需要對其進行專門監督。特別是社會急速發展的當下，權力結構的複雜化和權力種類的多樣化使得對權力的有效監督更是迫在眉睫。[42]此處，在權力配置層面對行權機構的監督即是宏觀監督，其實踐內容可包括國家機構是否依法履職，有無越權或怠權；權力運行程序是否合法；職權履行是否符合比例原則、必要性原則等。
其次，在微觀監督層面。國家機構劃定之後，權力的實踐運行仍要由具體的個人完成。權力以維護公共利益而生，同時支配有大量公共資源，但個人私慾實則難以消除。如此，權力內容的公共性與行權主體的個人性之間即存在緊張的衝突關係，進而導致了權力的兩面性：一方面權力運行的功能定位在於公共服務與管理，另一方面行權主體的私利觀念普遍存在。為保障權力有效運行，需儘可能的消除權力之兩面性，彌合公共與個人間的衝突。消除權力之兩面性即涉及抑制權力主體在行權過程中的私利性，促使其秉公用權、廉潔從政。如此便需要對權力主體施加一定影響，或者通過激勵、教育實現正面引導，或者通過監督實現反面約束。而此處對掌握權力的具體個人的監督即是微觀層面的權力監督。《監察法》賦予監察委員會的監督、調查與處置職能，廣義而言此三項職能均屬於微觀監督範疇。區別在於，《監察法》中的監督強調事前預防，而調查與處置致力於事後懲戒。
2.監察監督權系“大監督權”承擔宏觀監督與微觀監督雙重職能
《監察法》明確規定了監察職責、權限以及行權程序，標誌著監察體制改革正式步入法治軌道。但依據立法者的設計，監察對象侷限於具體行權個人。有學者指出，監察機關的監督對象僅限於行使公權力的公職人員，監督的重點是公職人員是否存在職務違法和職務犯罪的情況。[43]另有學者進一步明確，監察委只能對個人監督，不能對具體的權力內容進行干預。[44]但是就我國政治體制下的權力監督現狀而言，更亟需完善的是宏觀層面針對權力本體和行權機構的監督。
在西方分權政治體制下，各權力在運行中相互制衡，實現了權力運行層面的監督制約。但我國黨政體制建設以否定分權為邏輯前提，人民代表大會制度下權力層面的宏觀監督僅能依靠人大及其常委會實現。理論基礎是人民代表大會代表人民行使國家權力，因此應當保證由其產生之國家機構合理行權，維護公民的自由與權利。但是，實踐中，各級人大及其常委會的宏觀監督職能基本處於空置狀態，難以發揮監督、制約權力之效果。[45]前監察體制改革時代，我國不斷構建與完善的權力監督體系，無論是黨紀監督、行政監察還是檢察反貪，實則均是以行權個人為對象的微觀監督，而近些年來取得顯著成效的反腐敗鬥爭同樣是黨和國家在微觀監督層面的勝利。反觀權力本體層面的宏觀監督，近幾十年來並未有太多發展。如果說微觀監督是防止個人濫用職權，那麼宏觀監督則是防止國家機構所承載的整體權力的不當行使，而後者實則更加危險，因為其可能影響到大範圍不特定群體的自由與權利。例如，實踐中有地方公安機關出臺規定，涉黑、涉惡案件不允許律師會見，此明顯違反了《刑事訴訟法》之規定。但對於上述情況微觀監督難以發揮效果，進而只能由監察委員會對公安機關進行宏觀監督。
（二）監察委員會宏觀監督職能設計
1.監察委員會宏觀監督的內容與對象
宏觀監督關注權力本體層面，強調監督的整體性，即權力作為抽象概念在具象到現實政治活動中時，是否發揮了應有功能而未有超越界限侵犯公民自由之現實。監察委員會宏觀監督之內容可概括為權力行使的正當性，具體說來是否符合比例原則、法律保留原則、職權法定原則，權力是否過度擴張等。
抽象權力的現實化是以行權機構為載體。依據我國《憲法》規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人民代表大會下又產生了國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關，具體行使相應權力。因此實踐中，監察宏觀監督的對象是國家機關，但其中並不包括人民代表大會及常務委員會。因為首先，在我國政治體制下人民代表大會是我國最高權力機關，其權力行使是人民意志的體現，在人民主權原則下人民作為整體是不能被監督的。其次，依據我國《憲法》,國家一切權力屬於人民，人民代表大會由人民選舉產生，受人民監督；各國家機構由人民代表大會產生，受人民代表大會監督。因此在權力衍生邏輯下，權力主體間的監督關係是層級式自上而下的。監察委員會在本層級內履行監督職能，是人民代表大會對由其產生各機構進行監督的具體執行主體，而對其權力母體——人民代表大會實則無權監督。
2. 監察委員會宏觀監督的方式
監察委員會宏觀監督方式應當是間接的，即監察委員會不應就監督事項直接作出正誤判斷，並給予決定性處置。因為，首先就權力層級而言，在我國政治體制下監察委員會所履行之監督權與行政、司法等權力處於同一位階，均是人民主權下的治權劃分，權力產生於人民代表大會。[46]因此在同一層級內，監察權不應具有否定其他權力運行之功能，否則即打破了權力等級設置。其次，如果監察機關擁有權力處置職能，那麼其將成為“超級”機構，權力無法遏制。西方分權體制下，各權力間的制約是交互式的，因此不會產生壓倒性的強勢權力。而我國權力監督模式是由監察委員會單向實施，如果監察監督能夠直接否定並處置其他權力運行，則監察委員會將實際成為所有權力事項的最終決定主體。
依據《憲法》第3條規定，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。因此，人民代表大會及其常務委員會當然有權否定並處置各國家機關的權力運行內容。監察委員會的宏觀監督應當以間接方式實現，並依託於人民代表大會。具體而言包括兩步式的監督程序，首先由監察委員會就監督事項向牽涉單位提出監察建議。[47]監察建議並不具有強制性效力，而相關單位可自主決定是否整改，但應將實施情況回覆監察機關。其次，如監督對象無正當理由拒絕或消極回應監察建議，則監察委員會可提請人民代表大會或其常務委員會處置。例如，曾經在我國頗受爭議的勞動教養制度，[48]其制度依據包括1957年《國務院關於勞動教養問題的決定》，1979年《國務院關於勞動教養的補充規定》，2002年公安部《關於公安機關辦理勞動教養案件規定》和 2005年公安部《關於進一步加強和改進勞動教養審批工作的實施意見》。現時代，上述規範性文件明顯與《憲法》、《立法法》相違背。[49]此即可作為宏觀監督內容，由監察委員會向制定機關提出監察建議，隨後提請全國人大或其常委會直接廢止相關規範性文件。《中華人民共和國立法法》第99條規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，而人大常委會有權改變或撤銷相關法規。監察委員會同樣應當有權提出審查要求，只是不同點在於其他機關的審查申請通常是各機關行權不暢的結果，基於機關、部門利益要求修改或廢止相關法規、規章，具體範圍常侷限於申請者權屬和業務領域；而監察委員的審查要求具有廣泛性產生基礎是其監督職能，以公正、合法以及人權保障為目標導向提出申請。
在宏觀監督模式下，監察委員會是權力運行瑕疵的發現機關，亦是人大監督職能實現的推進器。
（三）監察委員會微觀監督職能落實
微觀監督以具體行權個人為對象，關注的是公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政等問題。可以說微觀監督與黨和國家的反腐敗事業密切相關。《監察法》就微觀監督有著明確規定，因此立基於法治原則相關研究應以《監察法》為準據。
1.監察委員會微觀監督的功能定位
《監察法》第11條規定，監察委員會對公職人員履行監督、調查與處置職能，此中監督即是微觀層面對行權個人之監督。依據《釋義》（後文簡稱《監察法釋義》），監察監督的目的是“懲前毖後、治病救人，抓早抓小、防微杜漸”。[50]因此，《監察法》中監督職能的功能定位是預防腐敗行為的發生或進一步惡化，確保權力不被濫用。總體而言，監察委員會三項職能中，調查與處置系針對已然發生之腐敗，那麼監督的職能定位應是防範未然，即預防腐敗行為之發生。
2.監察微觀監督的實踐困境
監督職能是監察委員會第一職能，是中國腐敗治理取得根本性勝利的重要保障。[51]然而，在法律供給上，《監察法》除在第11條規定了就公職人員監督的四項範圍外，對於至為關鍵的監督職能實現機制等方面卻未做規定，制約了監督職能的實踐推進。[52]
如何預防腐敗，落實對公職人員的監督，各地監察機關仍在不斷探索。就改革現狀而言，監察委員會當下所實踐踐行的是“盯人式”直接監督，即憑藉監察人員的直接在場威懾公職人員，以起到預防腐敗之效果。當下在全國範圍內普遍開展的巡視監督、派駐監督，以及“四種形態”中的“紅紅臉、出出汗”，均體現了監察人員與被監督對象的直接對應式監督關係。依據《監察法釋義》，監察機關履行監督職責的方法包括列席或者召集會議、聽取工作彙報、實施檢查或者調閱、審查文件和資料等。而上述監督方法同樣系直接式，由監察機關工作人員親歷性完成震懾式監督。直接監督模式具有實踐價值，但亦存在顯著缺陷——人力成本過高，其需要監察人員親臨現場直接完成監督行為。在相對侷限的監督範圍內，直接監督能夠發揮最好的效果，但是當下監察體制改革要求“監察全覆蓋、監督無死角”，所有行使公權力的公職人員下至村委幹部上至中央要員均在監督範圍之內。對如此龐大的範圍進行直接監督，僅依靠監察委員會恐怕難以實現，而且監督效果必將大打折扣。
3.監察微觀監督的間接模式
監察委員會微觀監督應以間接模式實現，定位為“監察的再監察，監督的再監督”。具體而言，可依據企業刑事合規構建公權力合規制度。
刑事合規是藉助刑事法手段，構罪或者量刑，以推動組織體自我管理的相關立法和實踐。[53]其內容是賦予企業及其經營者一定的刑事風險管理的積極義務，即企業需要建立實現這種義務的組織，為預防和發現違法犯罪行為建立完善的內部機制（措施）。[54]刑事合規具有出罪功能，例如,根據意大利2001年6月8日頒佈的第231號法令第6條的規定：如果公司能夠證明在犯罪行為發生之前業已確立旨在防止該類犯罪行為的管理體制並且該體制得以有效運行，公司可以免於承擔責任。[55] 通過構建刑事合規制度可實現犯罪預防的前置化，充分激發企業能動性，以更小的國家投入實現企業犯罪遏制效果。
監察全覆蓋改革背景下，“盯人式”直接監督難以實現。借鑑刑事合規構建公權合規制度，應是監察委員會實現微觀監督職能之路徑選擇。具體而言，應賦予各國家機關及其黨政一把手腐敗風險管理的積極義務，即由黨政一把手負責在機關內部建立旨在預防、發現和制裁腐敗行為的合規機制，而監察機關的工作則是對各單位合規機制內容和實踐運行情況進行審核。如果機關內部沒能建立行之有效的公權合規機制，那麼單位負責人應就單位內發生的腐敗行為承擔監管失職責任，具體可由監察委員會給予相應形態的處置。公權合規機制的建立具有阻缺監察處置之效力，可免除單位負責人監管不力之責，不再因屬下腐敗行為而遭受監察處置。
三、監察監督的反向邏輯——對監督者的監督
改革過後，監察委員會無疑成為了國家機構中最為強勢的存在，對人民代表大會下所有公權力機關，以及所有公職人員進行監督。但絕對的權力導致絕對的腐敗，通過監督制約，把位高權重的各級監察委員會的活動約束在憲法、法律範圍內，是設立國家監察機關這一事關全局的重大政治體制改革獲得成功的必要條件。[56]因此監察委必須樹立法治思維，堅持法治原則，遵循法治程序。[57]對監察委員會的監督可從內、外部雙向進行。
（一） 內部監督
監察權系國家監督權，監督性權力得以有效運轉的前提是監督主體的獨立性，即只有充分排除外在干擾，才能客觀、公正地履行監督職能。因此，對監察委員會之監督需謹慎設計，目標是在不影響其獨立行權的前提下，避免權力濫用。類比之下，監察權與司法權在此一方面具有相似性。為防止權力濫用，同時保障獨立屬性，西方國家率先進行了司法權能分立與機構分離之改革，檢察機關應運而生。就刑事追訴而言，世界範圍內的主流模式是由檢察機關承擔控訴職能，法院負責審判。如此，對公民權利有著極大影響的刑事追訴由不同機關把握“入口”與“出口”，二機關之間形成了職能上的相互制約關係，避免單一權力主體下的擅權，保障公民自由與財產免受權力恣意的損害。[58]
對監察機關的監督可同樣採取內部職能分立與機構分離之模式。事實上隨著《監察法》出臺，當下監察機關辦案已初步形成了部門分權的格局。《監察法》第36條第1款規定：“監察機關應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制。”實踐中，由案件監督管理部門、調查部門和審理部門分別負責線索處置、立案調查和案件審理。三部門在業務上前後鏈接，形成了相互審查的監督模式。除此之外，《監察法》還規定有專門的內部監督制度。《監察法》第36條第2款規定，應設立相應工作部門負責監督管理工作。實踐中，由案件監督管理部門專門負責對各部門監察職能履行的監督。監督手段包括監督檢查、跟蹤研判等，此外各業務部門還需將工作進展情況主動報送案件監督管理部門，便於監督和彙總分析。[59]
當下監察機關的內部監督包括職能分離與專門監督兩種模式，在一定程度上發揮了控權效果，但仍存在制度性缺陷需進一步完善。首先，監察權能劃分侷限於監察機關內部，雖然各監察職能由不同部門負責，但各部門不能獨立行權，具體辦案仍受相關負責人統一領導。而且監察案件辦理以政治性為導向，充分貫徹領導意志，例如，監察機關從獲取線索到最終決定立案調查，共需經過7道審批程序，且每次審批均由監察機關相關負責人作出。[60]在集權的監察系統內部，職能部門劃分的監督效果僅侷限於部門層面，而對統籌監察權運行的上層權力主體實難以有效監督。因此在今後改革中，應逐步消除負責人審批程序，借鑑法院系統構建辦案人員負責制，以進一步強化監察機關各部門及工作人員的辦案自主性。同時應充分貫徹法治原則，降低政治性影響，將監察機關建設成為國家監督辦案機關，而非政治性反腐敗機構。其次，關於監察機關內部的專門監督，《監察法》及《監察法釋義》僅規定有監督主體與監督手段，但監督後果並未涉及，因此難以發揮震懾效果。應借鑑《刑事訴訟法》在監察辦案規則中建立程序性制裁機制，超越職權或違反程序的監察行為應被歸於無效。同時制定對監察人員違規辦案的懲戒準則，以完善監察機關的內部監督。[61]
（二） 外部監督
監察委員會的外部監督主體主要包括人民代表大會及其常務委員會和檢察機關。人大監督具有全面性，而檢察機關監督主要在訴訟程序中完成。
- 1. 監督主體
《憲法》第3條規定，監察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人民代表大會是監察權之源，因此人民代表大會對監察機關享有天然的監督權力。而且人大監督應是全面性的，既包括政策制定、規則設計等宏觀方面，亦能聚焦於具體監察案件辦理。
檢察機關被憲法定位為法律監督機關，在訴訟職能中監督各執法主體依法行權。[62]監察機關在辦理職務犯罪案件中與檢察院存在職能銜接，而檢察機關應藉此充分履行法律監督職能，堅守法治底線。
- 2. 人民代表大會監督
首先，人民代表大會應行使立法權，進一步將監察權運行納入法治軌道。在否定《刑事訴訟法》適用的基本立場下，立法者通過《監察法》創建了獨立監察程序以規範和指引監察權運行。但是《監察法》監察程序規則相對泛化，細節性內容的缺失使其難以有效發揮控權之功能。在改革深化進程中，立法機關應制定《監察程序法》進一步明確和細化監察權運行之程序規則。《監察程序法》應包括涉及監督、調查與處置三項職能的程序規則，其中監督程序應區分宏觀監督與微觀監督；調查程序應在現有《監察法》基礎上，依不同調查階段逐步細化調查程序；處置程序應區分實體性處置與程序性處置，分別構建程序規則。[63]
其次，充分落實全國人大監察和司法委員會對監察機關的對口監督。2018年3月，全國人大調整了專門委員會機構設置，將內務司法委員會更名為監察和司法委員會, 增加了涉及監察方面的職責，其中最重要的一項即是對監察工作的監督。[64]但當下機構初更、職能初定，如何對監察機關進行監督並未有相關規定予以明確。監察和司法委員會所實踐履行地主要是推動制定和完善《監察法》配套法律；加強同國家監察委員會及其派駐機構的溝通和協調；以及開展監察體制改革和《監察法》實施情況的調研等工作，[65]上述工作內容難以實現對監察工作的監督效果。為落實人大對監察工作的監督職能，應明確監察和司法委員會的具體監督方式、手段，並制定詳細的監督程序規則。有了明確授權以及詳細的行權規則，監察和司法委員會的監督工作才得以有序展開。
- 3. 檢察院監督
檢察院對監察委員會之監督聚焦於職務犯罪調查，依靠審查起訴職能在刑事訴訟程序中實現。檢察院監督的主要內容可分為實體和程序兩方面，實體上嚴守罪刑法定原則，程序上保障依法行權。
首先，在實體層面《中華人民共和國刑法》（後文簡稱《刑法》）第3條規定，法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑。公訴案件的犯罪追訴由國家壟斷，經偵查（調查）、審查起訴和審判三個階段前後銜接完成。偵查（調查）是犯罪追訴程序的起始，如果偵查（調查）機關怠於履行職責則後續階段必受影響，如此便意味著定罪處刑難以實現、罪刑法定原則落空。實踐中為避免上述情況的發生，就普通犯罪而言，如果偵查機關怠於履職，則檢察院可施以監督：《刑事訴訟法》第113條規定，人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知後應當立案；《人民檢察院刑事訴訟規則》第567條規定，偵查機關不應當撤案而撤案的人民檢察院應當監督。[66]
監察體制改革之後，絕大多數職務犯罪的追訴由監察委員會啟動，但是《刑事訴訟法》並未賦予檢察機關對監察調查的監督職權。而且職務犯罪通常是無被害人犯罪，亦不在刑事自訴範圍內。如此便導致了對職務犯罪調查的監督缺失。實踐中，監察機關對監督執紀“四種形態”的運用相對靈活。在“挽救為主、治病救人”的政策導向下，第四種形態（移送審查起訴）更是經常被轉換為內部處置。監督執紀各形態間的轉換並未有明確的標準，實踐中的原因可能是被調查人的認罪態度、辦案的特殊需要甚至是政治性考量。此嚴重損害了罪刑法定原則，使得職務犯罪遊離於刑罰之外。因此，應當賦予檢察院對監察機關內部處置的監督職權，具體而言可授予檢察院要求監察機關移送案件之職權，以約束監察機關在內部處置方面的自由裁量。
其次，在程序層面，保障監察調查在法制框架下運行。程序性控權是監督、制約權力的一種有效手段：立法者通過程序法規定權力主體的行權過程、順序、方式、方法、時限及違背程序法應承擔的責任，將權力約束於法律框架之內。[67]當下立法者通過《監察法》設定了監察權運行程序，其中關於監察調查有著詳細的規定。監察調查的首要目標是發現和收集證據，因此如果調查行為違法，那麼非法證據排除應是最有效的程序性制裁內容。[68]《人民檢察院刑事訴訟規則》第341條規定，人民檢察院在審查起訴中發現有應當排除的非法證據，應當依法排除，同時可以要求監察機關或者公安機關另行指派調查人員或者偵查人員重新取證。在程序銜接中，檢察機關應當嚴把證據關，依法審查監察證據，對於非法證據嚴格排除，以實現對監察調查之監督，避免非法取證行為的發生。[69]
結語
近現代以來，人類文明所取得的一大飛躍是以分權替代集權，西方分權多形成了立法、行政、司法的三元格局，[70]但此並非唯一標準。以更有效的權力制約為目標，中國共產黨設計了決策權、執行權、監督權的權力分離制度。在黨的十七大報告中，也已經明確提出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，只是一直還停留在理論層面，而沒有反映在實際的制度創新層面。此次國家監察體制改革當屬首開先河。改革前，我國的國家權力結構呈現出“權力過分集中”的特徵。之所以如此，主要是由於監督權隸屬於行政權或司法權，處於明顯弱勢的地位。改革後，監委會所代表的監督權與政府行政系統所代表的執行權徹底平行，由此首度實現了我國國家權力結構上的合理化與科學化。[71]
中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中提出要堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。監察監督是國家監督體系中最重要的一環，是完善國家權力監督體系的關鍵。在國家宏觀權力體系框架下，在權力監督的迫切形勢下，監察監督的實踐定位不應侷限於《監察法》所限定的針對個人的“小監督權”，監察委員會應享有“大監督權”，並以宏觀、微觀兩種模式對權力本體和行權個人進行全覆蓋式地監督。只有在權力的準確定位下，才能真正有效地發揮監督功能，實現人權保障、公權善治的目標。
[1]參見魏昌東：《與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，《華東政法大學學報》2018年第3期；袁鋼：《國家治理視閾下中國特色監察制度研究》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2019年第2期。
[2]此處“大監督權”與“小監督權”即是後文論及的宏觀監督模式與微觀監督模式的劃分。
[3]參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》2018年第1期；吳建雄：《新中國反腐的歷史軌跡和實踐經驗》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。
[4]參見秦前紅：《國家監察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期；陳光中、邵俊：《我國監察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期。
[5]參見吳建雄：《國家監察體制改革的前瞻性思考》，《中國社會科學報》2017年2月15日。
[6]參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》2018年第1期。
[7]參見朱福惠：《國家監察體制之憲法史觀察——兼論監察委員會制度的時代特徵》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期。
[8]參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責定位》，《法學》2017年第3期。
[9]參見黃美玲：《監察模式及其權力本質的歷史解釋》，《中外法學》2019年第4期。
[10]任建明：《決策權、執行權、監督權的制約與協調——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇•學術前沿》2012年第14期。
[11]See Jerry Frug, Decentering Decentralization, 60 U. Chi. L. Rev. 253(1993).
[12] See Masud Sarker & Bayezid Alam,Ombudsman for Good Governance: Bangladesh Perspective, Vol.6 Journal of Mangement and Social Science.12-23 (2010).
[13]參見魏昌東：《現代化、腐敗治理模式與中國反腐立法選擇》，《社會科學戰線》2016年第6期。
[14]“因此在監督控權邏輯下，權力法治更指向科學和效率。現實中不同領域的權力行為具有不同的價值指向，進而也需要相應的控權模式來匹配。因此，需要理解和區分不同類別的權力行為及內在邏輯，通過分類控權來保障權力的運行效率。”參見陳國權、毛益民等著：《權力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社2018年版，第332頁。
[15]參見唐亞林：《權力分工制度與權力清單制度：當代中國特色權力運行機制的建構》，《理論探討》2015年第3期。
[16] See J. H. Baker, English Law and TheRenaissance, 44 Cambridge L.J. 1 (1985).
[17]參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，北京：《商務印書館》1961年版，第155-156頁。
[18]參見尹志學：《分權制衡與現代法治——孟德斯鳩三權分立學說的歷史反思與現實啟示》，《法律科學》1998年第4期。
[19]參見[美]丹尼斯·朗著，陸震綸譯：《權力論》，北京：中國社會科學出版社2011年版，第12頁。
[20] See TomClark, Separation of Powers, 11Willamette L.J. 1 (1974).
[21] See DawnAberg, The U.S. Political Asylum Program: An Administrative Analysis, 9 Chicano L. Rev. 16 (1988).
[22]參見徐家良：《議行合一與三權分立：中美體制比較的意義》，《上海社會科學院學術季刊》1995年第2期。
[23]參見[美]威廉·多姆霍夫著、呂鵬譯：《誰在統治美國：權力、政治和社會變遷》，南京：譯林出版社2009年版，第5頁; See RebeccaMenes, Corruption and Reform: Lessons from America's Economic History, University of Chicago Press, 63-91(2006).
[24]參見[美]文森特·奧斯特洛姆著、毛壽龍譯：《美國公共行政的思想危機》，上海：上海三聯書店1999年版，第154頁。
[25] See P. Nikiforos Diamandouros, The European Ombudsman Origins,Establishment, Evolution, Luxembourg,106-108 (2005).
[26]參見黃美玲：《監察模式及其權力本質的歷史解釋》，《中外法學》2019年第4期。
[27] See Enrique Mugica Herzog, The Book of the Ombudsman, Official State Bulletin, 196-198 (2008).
[28]參見李莉：《國家監察體制改革視域下的制度設計變遷——新中國成立以來權力監督的歷史梳理》，《當代世界與社會主義》2018年第3期。
[29]參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》2018年第1期。
[30]陳國權、毛益民等著：《權力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社2018年版，第337-338頁。
[31]參見陳實：《刑事庭審實質化的維度與機制探討》，《中國法學》2018年第1期；袁明聖：《行政立法權擴張的現實之批判》，《法商研究》2006年第2期。
[32]參見李鴻勃：《邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型》，《法學評論》2017年第3期。
[33]參見呂永祥、王立峰：《腐敗機構的模式比較及其啟示》，《中州學刊》2018年第9期。
[34]陳國權、毛益民等著：《權力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社2018年版，第337-338頁。
[35]參見秦前紅：《困境、改革與出路:從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期。
[36]參見秦前紅、石澤華：《論監察權的獨立行使及其外部銜接》，《法治現代化研究》2017年第6期。
[37]參見劉茂林：《國家監察體制改革與中國憲法體制發展》，《蘇州大學學報(法學版)》2017年第4期。
[38]參見錢小平：《監察追訴時效問題的再思考——兼與劉練軍教授商榷》，《法學論壇》2019年第5期。
[39]有種對學者就“議行合一”進行過批判。參見童之偉：《“議行合一”說不宜繼續沿用》，《法學研究》2000年第6期；王玉明：《議行合一不是我國國家機構的組織原則》，《政法論壇》1989年第4期；周永坤：《議行合一原則應當徹底拋棄》，《法律科學》2006年第1期。
[40]參見張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期。
[41]參見陳明輝：《論我國國家機構的權力分工：概念、方式及結構》，《法商研究》2020年第2期。
[42]參見張康之：《評政治學的權力制約思路》，《中國人民大學學報》2000年第2期。
[43]參見陳瑞華：《論國家監察權屬性》，《比較法研究》2019年第1期。
[44]參見秦前紅、石澤華：《論監察權的獨立行使及其外部銜接》，《法治現代化研究》2017年第6期。
[45]參見李鴻勃：《邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型》，《法學評論》2017年第3期。
[46]參見周永坤：《權力結構模式與憲政》，《中國法學》2005年第6期。
[47]《監察法》第11條第3款即規定有監察建議相關內容，但是主要涉及反腐敗方面。今後可將監察建議擴展到針對各機關職權運行的宏觀監督方面。
[48]2013年12月28日全國人大常委會通過了關於廢止有關勞動教養法律規定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。
[49]參見時延安：《勞動教養制度的終止與保安處分的法治化》，《中國法學》2013年第1期。
[50]《釋義》，北京：中國方正出版社2018年版，第90-91頁。
[51]參見魏昌東：《監督職能是國家監察委員會的第一職能:理論邏輯與實現路徑——兼論中國特色監察監督系統的規範性創建》，《法學論壇》2019年第1期；錢小平：《監察委員會監督職能激活及其制度構建——兼評的中國特色》，《華東政法大學學報》2018年第3期。
[52]參見張雲霄：《實施中的若干問題與完善建議》，《法學雜誌》2020年第1期。
[53]參見李本燦：《刑事合規理念的國內法表達——以“中興通訊事件”為切入點》，《法律科學》2018年第6期。
[54]參見孫國祥：《刑事合規的理念、機能和中國的構建》，《中國刑事法雜誌》2019年第2期。
[55]參見範紅旗：《意大利法人犯罪制度及評析》，《刑法論叢》2008年第3期。
[56]參見童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。
[57]參見韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。
[58]參見陳衛東：《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期；郭爍：《檢警關係視野下的不起訴制度》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。
[59]參見《中華人民共和國釋義》，中國方正出版社2018年版，第87-89頁。
[60]參見葉青、程衍：《關於獨立監察程序的若干問題思考》，《法學論壇》2019年第1期。
[61]參見陳瑞華：《程序性制裁理論》，北京：中國法制出版社2017年版，第55頁。
[62]參見魏曉娜：《依法治國語境下檢察機關的性質與職權》，《中國法學》2018年第1期。
[63]參見葉青、程衍：《關於獨立監察程序的若干問題思考》，《法學論壇》2019年第1期。
[64]參見中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c34376/jcsfwyh.shtml
[65]參見https://www.shobserver.com/news/detail?id=137907徐顯明關於監察和司法委員會工作的講話。
[66]參見董坤：《法規範視野下監察與司法程序銜接機制——以第170條切入》，《國家檢察官學院學報》2019年第6期。
[67]參見汪進元、汪新勝：《程序控權論》，《法學評論》2004年第4期；魏昌東：《監察強制措施體系的結構性缺失與重構》，《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期。
[68]參見馮俊偉：《實施中的證據銜接問題》，《行政法學研究》2019年第6期；程衍：《論非法證據排除程序中偵查人員的程序性被告身份》，《當代法學》2019年第3期。
[69]參見謝登科：《論監察環節的非法證據排除——以第33條第3款為視角》，《地方立法研究》2020年第1期；程衍：《中國特色獨立監察程序下非法證據排除規則的制度建構》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)2019年第2期。
[70]參見林彥：《國家權力的橫向配置結構》，《法學家》2018年第5期。
[71]參見任建明、楊夢婕：《國家監察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》2017年第6期。
