十九大報告指出“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”，而基礎教育是教育事業發展、建設教育強國的重要基石，對提高國民素質、培養高素質人才具有極其重要的基礎地位和作用。在實現中華民族偉大復興的教育強國夢的新時代背景下，在粵港澳大灣區建設的重要歷史時機，要促進我市經濟社會實現更高質量發展，需充分發揮基礎教育的作用，提高我市的基礎教育水平，建設基礎教育強市。為提高江門市基礎教育水平，建設基礎教育強市，為我市高質量發展打下堅實基礎，近期，市委政研室聯合江門市職業技術學院課題組開展了關於我市基礎教育的調查研究，形成了調查報告。
一、我市基礎教育概況
我市教育事業發展“十三五”期間，市委市政府堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的教育方針，堅持教育優先發展，大力實施科教興市戰略，我市基礎教育改革不斷深化，在促進教育公平、提升教育質量和教育制度建設方面取得了巨大的成就，有力支撐了社會經濟的發展、促進了人的全面發展。2016年，我市率先實現“教育強鎮”“教育強市”“全國義務教育發展基本均衡縣”“廣東省推進教育現代化先進市”四個100%覆蓋，走在全省前列。
（一）合理配置資源，推進義務教育均衡發展
積極貫徹落實市委市政府提出的“合理配置教育資源，引導品牌學校集團化”及市領導關於探索教育集團的重要批示精神，大力推進集團化辦學工作。目前，全市共成立了47個教育集團（其中市直3個、蓬江區6個、新會區13個、台山市18個、鶴山市7個），涵蓋幼兒園、小學、初中、普通高中及職業教育各階段，充分發揮了優質品牌效應，帶動相對薄弱學校、農村學校、新建學校整體發展。此外，開平市、恩平市也積極開展教學聯盟等工作。
（二）注重經費投入，提升基礎教育服務能力
2019年我市把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，確保教育經費增長法定要求和拓寬教育經費渠道政策措施落實到位，繼續加大投入完善基礎設施建設。一是建立健全生均經費撥款制度。繼續落實基礎教育公用經費生均撥款制度，全市義務教育學校生均公用經費標準小學不低於1150元/生/年，初中不低於1950元/生/年，高中2020年將提升至1000元/生/年。2019年，全市共計安排預算超7.4億元。二是推進重點項目建設，加大學位供給。在“三二一”工程學校全部投入使用基礎上，各級政府持續發力，強化學校基礎設施建設，全面推進普通高中“提質擴容”工程。
（三）實施強師工程，打造專業化師資隊伍
依據《江門市人民政府加強中小學高素質專業化教師隊伍建設的實施意見》和《江門市基礎教育名師工程推進方案》，我市以打造高層次領軍人才隊伍為目標，以“名師工程”為抓手，加強基礎教育骨幹教師和校長培訓和培養工作，加快推進高素質專業化教師隊伍建設。2019年，組織專項培訓超過15萬人次，全市共有6名教師被教育部授予“全國模範教師”和“全國優秀教師”稱號。
二、存在主要問題及分析
調研組通過走訪政府職能部門、學校及聽取群眾意見、文獻資料研究分析發現，我市基礎教育在以下幾個方面有待加強。
（一）政府投入有限，基礎教育建設經費不足
1. 教育經費投入仍不足。我市2018年一般公共預算教育經費（包括教育事業費、基建經費和教育費附加）78.84億元，比上年增長8.62%，低於11.21%的全省增長平均水平。教育經費總體投入不足，最終導致儘管生均公用經費有所提高，但學校辦學經費仍然存在很大壓力，改善辦學條件、增添教學設施等建設資金缺口很大，制約著學校的持續發展。
2. 教師隊伍建設投入不夠。我市已基本落實實現中小學教師工資福利待遇“兩相當”，但是和珠三角發達地區相比差距仍不少，特別是在教師隊伍建設上投入不夠。2018年，我市在中小學教師繼續教育上共投入6686.88萬元，佔教師工資總額2%。根據省教育廳的通報，我市市、縣財政用於教師隊伍建設等方面的資金投入（不包含用於教職工工資福利待遇和基礎設施建設的資金，不包括省級財政資金），排在珠三角地區後面。（引自《廣東省教育廳關於2018年全省中小學教師隊伍建設有關情況的通報》（粵教師函〔2019〕27號））
（二）基礎教育資源分配不均，教育水平地區差異大
1. 城鄉基礎教育資源差異。
（1）城鄉基礎教育師資差異。城鄉基礎教育專任教師的學歷在不斷提高，學歷結構、職稱結構的差異也在不斷縮小，但目前我市城區基礎教育各個階段的專任教師學歷結構、職稱結構還是優於鄉村，城鄉師資存在失衡。從2018年廣東省教育廳的統計數據來看，小學教育的專任教師學歷結構的差異較大，初中次之。職稱結構差異則體現在初中階段農村高級職稱教師明顯少於城市。
（2）城鄉教育經費方面的差異。鄉村基礎教育資源分配整體上的劣勢地位突出，鄉村基礎教育資源的許多方面都要劣於城市，尤其是基礎教育各階段一般公共預算經費要明顯低於城市，其中高中的經費差異最大。
2. 區域基礎教育資源差異。
（1）中心城區優質學位緊缺。在小學階段，學生過於集中，蓬江區北新區學位緊張。在初中階段，當前市中心城區初級中學教育資源佈局結構不合理，主要表現在舊城區初中過於飽和且辦學條件偏低，西區學位緊缺、辦學條件不足。在高中階段，適應新高考改革要求，需依據學科人才培養規律、高校招生專業選考科目要求和學生興趣特長，因地制宜、有序實施選課走班，滿足學生不同發展需要，因此高中急需提質擴容。雖然近年啟動了“三二一”工程，但主要是解決義務教育階段學位需求的問題，沒有徹底解決中心城區高中學位不足的問題，尤其是優質高中學位緊缺的問題。
（2）區域師資交流不充分。按照我市教育“十三五”規劃要求，加快推進中小學教師“縣管校聘”管理改革和教師發展中心建設，到2020年實現縣域內義務教育師資配置基本均衡，所有縣區建成教師發展中心。但我市義務教育階段師資交流輪崗的比例還未達標，其中臺山市2018年未達到縣域內每年專任教師交流人數不少於專任教師總數5%的要求。同時，三區四市在建設教師發展中心上進展也並不順利，截止2019年全市範圍只有5個教師發展中心，還未能實現所有縣域內義務教育師資配置基本均衡。
（三）現代治理欠科學，管理效果有待強化
1.基礎教育管理評價制度欠科學。在教育管理體制中，教育行政部門對基礎教育進行的質量監督方法仍欠科學，相關基礎教育管理評價制度欠先進，在教學效果、教學評價等相應的評價機制需要更加科學和完善。評估採取的考核標準不夠科學，以成績分數為主，更多重視結果而忽視了過程，注重形式而忽視了教學實際效果與學生的能力應用，這些均不利於學生綜合素質與核心能力培養。
2.基礎教育競爭機制有待優化。基礎教育管理的事務基本都是由政府所主推，致使教育辦學活力和競爭不足，市場無法進行優勝劣汰，嚴重阻礙了學校辦學質量的提升。基礎教育內部缺乏競爭機制，從而導致了公立學校不論辦學質量的好壞，政府相關教育機構都會給予相應的生源、師資以及資金的保障，教師的福利待遇不會受教師教學水平的高低而影響。學校之間的競爭也不再是以教學質量為基準的競爭，而是從學校效益出發的競爭。
3.國際化交流機制有待形成。隨著粵港澳大灣區的建設，我市各種城市管理和措施都應與國際接軌，但目前我市的基礎教育國際化還處於起步階段，並未將本土學校教育在資源引進與利用、人才培養目標、國際課程本土化、國際化學校教學與管理等方面的國際化經驗或成功模式進行推廣和應用，也沒有制定明確指導思想和具體試驗項目的中長期基礎教育國際化發展規劃，促進基礎教育在人員、機構、項目等方面有更深層次、更高水平的交流互動。
（四）教師學歷水平不高，教師結構性缺編缺崗
1.教師學歷水平偏低。對比珠三角地區其他城市，我市的小學教師專科及以上學歷和高中教師研究生（碩士）以上學歷比例均低於平均水平，與基礎教育強市的目標還有一定差距。
2.教師配備存結構性缺編缺崗。一方面，隨著我市城鎮化進程的加快，農村學齡人口和外來務工人員的子女大量流入，加劇了我市主城區義務教育階段學校教師與學生比例失調，現有的教師編制數已無法滿足正常的教育教學需要，學校不得不靠外聘教師來解決當前的困難。另一方面，我市教師工資待遇在整個珠三角地區偏低，導致難以招到優秀師範大學畢業生，招到的教師又流失嚴重，教師隊伍的穩定性不高，我市教師總量不足。同時，農村學齡人口的主動流出或自然減少，暫時無法合併或撤銷的學校，為了滿足正常的教育教學工作，現有人員撤不掉，從而導致了教師隊伍結構性缺編。從教師配備看，我市生師比在珠三角乃至全省都偏高。按照班級數、各學科周課時量標準、教師周平均工作量等因素測算，我市小學體育、音樂、美術等學科教師缺額率分別高達19.12%、33.98%、39.67%。部分地區為了維持正常的教學運作，只好用一些其他學科教師或代課人員兼任這幾類課程。
三、對策與建議
“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，也是我市加快實現教育現代化的關鍵階段，基礎教育在此期間取得了一定的建設成效，但也存在一些不足，為了更好地服務於我市經濟和社會發展，佈局我市教育事業“十四五”規劃，還需要在優化資源配置、完善基礎教育質量評價體系、加強專業化師資隊伍建設、推進教育治理現代化上進一步改進和提高。
（一）科學規劃，優化教育資源配置
1.科學規劃教育佈局，縮小城鄉區域差異。加強教育制度的改革與創新，開展農村教師素質提升工程合理配置教育資源，向農村學校和城鎮薄弱學校傾斜，加快縮小城鄉和校際之間教育差距，因地制宜解決城鎮學校“大班額”問題。繼續推進義務教育公辦學校“三二一”工程等重點項目建設，加大學位供給。全面推進普通高中“提質擴容”工程建設，推進基礎教育優質均衡發展。
2.發揮優質品牌效應，推進集團化辦學。教育集團的融合發展需要有現代化的管理制度、評價體系、監督體系作保障，但我市集團化辦學的考核評價體系還有待完善。可從制度管理、隊伍建設、辦學質量、德育工作和整體提升等五個方面制定江門市中小學集團化辦學考核辦法。通過量化的考核指標，將集團核心學校作用的發揮與其他成員學校的提質效果進行“捆綁式”評價，除了加強對制度建設、辦學質量、教學管理等方面的考量外，重點加強對集團內各校師資隊伍建設的考評，尤其是對青年教師、骨幹教師的培養等考核，不斷促進集團內各校辦學水平和教育質量的整體提升。同時，通過專項檢查、集中檢查和綜合督導等方式強化過程考評，保障優質品牌效果充分發揮，帶動相對薄弱學校整體發展。
3.完善交流輪崗制度，均衡城鄉師資配置。進一步完善縣域內教師、校長交流制度，促進城鄉師資均衡配置。綜合運用經濟待遇、培養使用、晉職晉級、評先評優等優惠政策槓桿，激勵和引導優秀校長和教師積極主動地參與交流。鼓勵各縣市區建立健全校長教師優質資源共享制度，採取中心校一體化管理、學校聯盟、名校辦分校、集團化辦學、鄉鎮中心校的緊缺學科教師走教等辦學模式和手段，共享校長教師優質資源，鼓勵骨幹教師和優秀校長到農村學校、薄弱學校工作。把義務教育學校校長教師輪崗交流工作納入建設教育強市創建的重要指標，建立交流考核和管理機制，加強對參與交流的校長和教師的跟蹤管理和考核評估。通過完善交流輪崗制度，促進城鄉教育協調發展，進一步推進基礎教育服務公平。
（二）完善考核，構建基礎教育質量評價體系
1.構建以生為本的基礎教育評價體系。以生為本構建學生健康發展水平評價體系，將對學生知識獲得、能力提升、問題解決、批判性思維的評價與學校管理評價體系、課程建設評價體系、教學質量、教師專業水平、資源建設水平以及各學科素養水平評價體系相結合。從學生髮展目標、社會發展要求、家長教育訴求、學校和教師發展需要等，緊扣育人的根本，構建重視學生核心能力素養與突出個性興趣並重的人才培養質量評價體系。
2.構建質量導向的基礎教育評價體系。以質量評價為導向構建基礎教育評價體系，促進基礎教育轉型發展。一是設計和立項若干基礎教育質量評價建設工程，建立全社會共同參與的全方位監督與引導機制。二是建立公示、約談、問責等制度。政府相關職能部門結合質量評價體系，定期對質量評價結果面向社會公開與公示，對於質量評估表現較差學校，採取政府約談、限期整改、問責等方式推動我市基礎教育向前發展，併發揮質量評價的導向作用，適時調整我市教育發展戰略。
3.構建權責明晰的基礎教育評價體系。明晰校長的權力、劃清校長責任，構建權責明晰的基礎教育評價體系。建立完善相關的教育理論、管理體制、法律法規，保障校長負責制有效實施、確保校長的責權利。將基礎教育評價體系納入校長考核當中，和校長績效掛鉤。同時參照各學校特點和水平，建立不同考核要求，簽訂目標責任書，對校長業績進行綜合評價，並將學校質量評估彙報給上級主管部門。
（三）外引內培，加強師資隊伍專業化建設
學校的發展關鍵在教師，如何吸引、留住、培養和使用好各類優秀人才，打造一支數量合理、素質優良、結構優化的高素質師資隊伍，已成為教育發展的重中之重。因此，創新人才引進和培養工作機制，堅持外引與內培並舉，廣泛吸納和凝聚一批優秀高層次人才，是打造高素質師資隊伍的重要舉措。
1. 創新人才外引內培機制。我市應當從教育強市的高度，重視基礎教育師資隊伍建設。創新人才外引內培機制，加強對人才工作的領導、加大高層次人才引進和培養的力度。在引進和培養過程中做到統籌規劃，做好師資隊伍建設的頂層設計，堅持系統設計、高端培養、創新模式、整體推進，引領帶動全市教師隊伍建設，加快提升全市教師隊伍整體水平。
2.提高待遇引進優質師資。我市應積極爭取廣東省的財政支持，督促各地優先落實義務教育階段教師工資收入政策，解決義務教育階段教師工資待遇問題。健全教師考核評價體系，堅持薪酬待遇向教學科研第一線的教師傾斜，向優秀的拔尖人才、學科帶頭人和骨幹教師傾斜，建立教師教科研及進修補貼制度，給予優秀教育工作者表彰鼓勵，吸引優秀教育人才落戶我市和堅守崗位。同時，加大優質教師資源引入，和基礎教育名校建立定向交流合作，簽訂人才定向輸入協議。全面落實高素質教育人才培養使用的各項優惠政策措施，形成高素質人才在全市“進門有優惠、在職有補貼”的全方位服務體系。對高學歷人才、緊缺學科教師和教育名師實施人才綠卡計劃，解決人才落戶、子女入學、配偶安置等問題，為吸引和留住人才提供優質高效的公共服務。
3.提升教師隊伍專業水平。以“名師工程”為抓手，緊密依託“廣東省教師發展中心”和高校專項培訓項目，堅持“教學新秀、骨幹教師、專業帶頭人、校內教學名師”等“四遞進”教師培養機制，加強中小學骨幹教師和校長培訓培養工作，促進教師隊伍專業化專家化發展。通過開展“教師教學能力比賽”“教育教學信息化大賽”“教師優質課評比大賽”等系列活動，有效激發各市區、各學校和教學工作者積極探索教育實踐的熱情。加快緊缺學科教師培養，擴大農村教師和緊缺學科教師補充渠道，著力解決教師結構性缺編問題。加強教師繼續教育工作，選送優秀中青年教師到國內外高校進修培養，提高學歷層次，促使年全市中小學教師隊伍的學歷結構、學科結構、職稱結構等綜合素質指標超過珠三角平均水平。
（四）綜合改革，推進教育治理現代化
1.推進辦學體制改革。推進辦學體制改革現代化，深化各級各類教育辦學體制機制改革。補齊教育經費保障機制短板，建立學前教育、公辦普通高中生均撥款制度及逐步增長機制。大膽探索，積極創新，形成政府主導、行業企業支持配合、社會力量積極參與、公辦與民辦共同發展的多元化辦學格局。通過傳統優質品牌學校（龍頭學校）引領，聯合新建學校、農村學校、薄弱學校等集團化、品牌化辦學，充分發揮優質教育資源的輻射和帶動作用。
2.深化管理體制改革。加強教育內涵發展、質量發展，構建現代學校制度。堅持權限下放，推進教育管理重心的下移即“校本管理”，給予學校自身更多的管理權和自主權，完善學校內部管理結構，逐步形成學校決策權、執行權、監督權職責明確、相互協調、運作高效的機制，不斷完善科學民主決策機制和監督機制。加強學生管理，將懲戒權交回班主任。深化推進中小學教師“縣管校聘”管理制度改革。進一步明確市、縣（市、區）教育事權和支出責任，健全教育經費分擔和成本補償機制。積極探索教育管辦評分離，建立健全基本公共教育服務均等化體系，有效利用政府購買服務，推進學校相關後勤內容社會化改革，減少學校無關干擾與教師負擔。
3.探索國際化教育發展道路。加強基礎教育交流合作，不斷探索國際化教學和管理方法，拓展多元化辦學機制，總結成功經驗，形成成熟的推廣機制。依託我市“國際化戰略”，用好僑鄉資源，推進具有良好國際視野和國際競爭力的骨幹教師隊伍建設，提升基礎教育國際化水平。
作者：中共江門市委政策研究室、江門職業技術學院課題組
