十九大报告指出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”，而基础教育是教育事业发展、建设教育强国的重要基石，对提高国民素质、培养高素质人才具有极其重要的基础地位和作用。在实现中华民族伟大复兴的教育强国梦的新时代背景下，在粤港澳大湾区建设的重要历史时机，要促进我市经济社会实现更高质量发展，需充分发挥基础教育的作用，提高我市的基础教育水平，建设基础教育强市。为提高江门市基础教育水平，建设基础教育强市，为我市高质量发展打下坚实基础，近期，市委政研室联合江门市职业技术学院课题组开展了关于我市基础教育的调查研究，形成了调查报告。
一、我市基础教育概况
我市教育事业发展“十三五”期间，市委市政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，大力实施科教兴市战略，我市基础教育改革不断深化，在促进教育公平、提升教育质量和教育制度建设方面取得了巨大的成就，有力支撑了社会经济的发展、促进了人的全面发展。2016年，我市率先实现“教育强镇”“教育强市”“全国义务教育发展基本均衡县”“广东省推进教育现代化先进市”四个100%覆盖，走在全省前列。
（一）合理配置资源，推进义务教育均衡发展
积极贯彻落实市委市政府提出的“合理配置教育资源，引导品牌学校集团化”及市领导关于探索教育集团的重要批示精神，大力推进集团化办学工作。目前，全市共成立了47个教育集团（其中市直3个、蓬江区6个、新会区13个、台山市18个、鹤山市7个），涵盖幼儿园、小学、初中、普通高中及职业教育各阶段，充分发挥了优质品牌效应，带动相对薄弱学校、农村学校、新建学校整体发展。此外，开平市、恩平市也积极开展教学联盟等工作。
（二）注重经费投入，提升基础教育服务能力
2019年我市把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，确保教育经费增长法定要求和拓宽教育经费渠道政策措施落实到位，继续加大投入完善基础设施建设。一是建立健全生均经费拨款制度。继续落实基础教育公用经费生均拨款制度，全市义务教育学校生均公用经费标准小学不低于1150元/生/年，初中不低于1950元/生/年，高中2020年将提升至1000元/生/年。2019年，全市共计安排预算超7.4亿元。二是推进重点项目建设，加大学位供给。在“三二一”工程学校全部投入使用基础上，各级政府持续发力，强化学校基础设施建设，全面推进普通高中“提质扩容”工程。
（三）实施强师工程，打造专业化师资队伍
依据《江门市人民政府加强中小学高素质专业化教师队伍建设的实施意见》和《江门市基础教育名师工程推进方案》，我市以打造高层次领军人才队伍为目标，以“名师工程”为抓手，加强基础教育骨干教师和校长培训和培养工作，加快推进高素质专业化教师队伍建设。2019年，组织专项培训超过15万人次，全市共有6名教师被教育部授予“全国模范教师”和“全国优秀教师”称号。
二、存在主要问题及分析
调研组通过走访政府职能部门、学校及听取群众意见、文献资料研究分析发现，我市基础教育在以下几个方面有待加强。
（一）政府投入有限，基础教育建设经费不足
1. 教育经费投入仍不足。我市2018年一般公共预算教育经费（包括教育事业费、基建经费和教育费附加）78.84亿元，比上年增长8.62%，低于11.21%的全省增长平均水平。教育经费总体投入不足，最终导致尽管生均公用经费有所提高，但学校办学经费仍然存在很大压力，改善办学条件、增添教学设施等建设资金缺口很大，制约着学校的持续发展。
2. 教师队伍建设投入不够。我市已基本落实实现中小学教师工资福利待遇“两相当”，但是和珠三角发达地区相比差距仍不少，特别是在教师队伍建设上投入不够。2018年，我市在中小学教师继续教育上共投入6686.88万元，占教师工资总额2%。根据省教育厅的通报，我市市、县财政用于教师队伍建设等方面的资金投入（不包含用于教职工工资福利待遇和基础设施建设的资金，不包括省级财政资金），排在珠三角地区后面。（引自《广东省教育厅关于2018年全省中小学教师队伍建设有关情况的通报》（粤教师函〔2019〕27号））
（二）基础教育资源分配不均，教育水平地区差异大
1. 城乡基础教育资源差异。
（1）城乡基础教育师资差异。城乡基础教育专任教师的学历在不断提高，学历结构、职称结构的差异也在不断缩小，但目前我市城区基础教育各个阶段的专任教师学历结构、职称结构还是优于乡村，城乡师资存在失衡。从2018年广东省教育厅的统计数据来看，小学教育的专任教师学历结构的差异较大，初中次之。职称结构差异则体现在初中阶段农村高级职称教师明显少于城市。
（2）城乡教育经费方面的差异。乡村基础教育资源分配整体上的劣势地位突出，乡村基础教育资源的许多方面都要劣于城市，尤其是基础教育各阶段一般公共预算经费要明显低于城市，其中高中的经费差异最大。
2. 区域基础教育资源差异。
（1）中心城区优质学位紧缺。在小学阶段，学生过于集中，蓬江区北新区学位紧张。在初中阶段，当前市中心城区初级中学教育资源布局结构不合理，主要表现在旧城区初中过于饱和且办学条件偏低，西区学位紧缺、办学条件不足。在高中阶段，适应新高考改革要求，需依据学科人才培养规律、高校招生专业选考科目要求和学生兴趣特长，因地制宜、有序实施选课走班，满足学生不同发展需要，因此高中急需提质扩容。虽然近年启动了“三二一”工程，但主要是解决义务教育阶段学位需求的问题，没有彻底解决中心城区高中学位不足的问题，尤其是优质高中学位紧缺的问题。
（2）区域师资交流不充分。按照我市教育“十三五”规划要求，加快推进中小学教师“县管校聘”管理改革和教师发展中心建设，到2020年实现县域内义务教育师资配置基本均衡，所有县区建成教师发展中心。但我市义务教育阶段师资交流轮岗的比例还未达标，其中台山市2018年未达到县域内每年专任教师交流人数不少于专任教师总数5%的要求。同时，三区四市在建设教师发展中心上进展也并不顺利，截止2019年全市范围只有5个教师发展中心，还未能实现所有县域内义务教育师资配置基本均衡。
（三）现代治理欠科学，管理效果有待强化
1.基础教育管理评价制度欠科学。在教育管理体制中，教育行政部门对基础教育进行的质量监督方法仍欠科学，相关基础教育管理评价制度欠先进，在教学效果、教学评价等相应的评价机制需要更加科学和完善。评估采取的考核标准不够科学，以成绩分数为主，更多重视结果而忽视了过程，注重形式而忽视了教学实际效果与学生的能力应用，这些均不利于学生综合素质与核心能力培养。
2.基础教育竞争机制有待优化。基础教育管理的事务基本都是由政府所主推，致使教育办学活力和竞争不足，市场无法进行优胜劣汰，严重阻碍了学校办学质量的提升。基础教育内部缺乏竞争机制，从而导致了公立学校不论办学质量的好坏，政府相关教育机构都会给予相应的生源、师资以及资金的保障，教师的福利待遇不会受教师教学水平的高低而影响。学校之间的竞争也不再是以教学质量为基准的竞争，而是从学校效益出发的竞争。
3.国际化交流机制有待形成。随着粤港澳大湾区的建设，我市各种城市管理和措施都应与国际接轨，但目前我市的基础教育国际化还处于起步阶段，并未将本土学校教育在资源引进与利用、人才培养目标、国际课程本土化、国际化学校教学与管理等方面的国际化经验或成功模式进行推广和应用，也没有制定明确指导思想和具体试验项目的中长期基础教育国际化发展规划，促进基础教育在人员、机构、项目等方面有更深层次、更高水平的交流互动。
（四）教师学历水平不高，教师结构性缺编缺岗
1.教师学历水平偏低。对比珠三角地区其他城市，我市的小学教师专科及以上学历和高中教师研究生（硕士）以上学历比例均低于平均水平，与基础教育强市的目标还有一定差距。
2.教师配备存结构性缺编缺岗。一方面，随着我市城镇化进程的加快，农村学龄人口和外来务工人员的子女大量流入，加剧了我市主城区义务教育阶段学校教师与学生比例失调，现有的教师编制数已无法满足正常的教育教学需要，学校不得不靠外聘教师来解决当前的困难。另一方面，我市教师工资待遇在整个珠三角地区偏低，导致难以招到优秀师范大学毕业生，招到的教师又流失严重，教师队伍的稳定性不高，我市教师总量不足。同时，农村学龄人口的主动流出或自然减少，暂时无法合并或撤销的学校，为了满足正常的教育教学工作，现有人员撤不掉，从而导致了教师队伍结构性缺编。从教师配备看，我市生师比在珠三角乃至全省都偏高。按照班级数、各学科周课时量标准、教师周平均工作量等因素测算，我市小学体育、音乐、美术等学科教师缺额率分别高达19.12%、33.98%、39.67%。部分地区为了维持正常的教学运作，只好用一些其他学科教师或代课人员兼任这几类课程。
三、对策与建议
“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，也是我市加快实现教育现代化的关键阶段，基础教育在此期间取得了一定的建设成效，但也存在一些不足，为了更好地服务于我市经济和社会发展，布局我市教育事业“十四五”规划，还需要在优化资源配置、完善基础教育质量评价体系、加强专业化师资队伍建设、推进教育治理现代化上进一步改进和提高。
（一）科学规划，优化教育资源配置
1.科学规划教育布局，缩小城乡区域差异。加强教育制度的改革与创新，开展农村教师素质提升工程合理配置教育资源，向农村学校和城镇薄弱学校倾斜，加快缩小城乡和校际之间教育差距，因地制宜解决城镇学校“大班额”问题。继续推进义务教育公办学校“三二一”工程等重点项目建设，加大学位供给。全面推进普通高中“提质扩容”工程建设，推进基础教育优质均衡发展。
2.发挥优质品牌效应，推进集团化办学。教育集团的融合发展需要有现代化的管理制度、评价体系、监督体系作保障，但我市集团化办学的考核评价体系还有待完善。可从制度管理、队伍建设、办学质量、德育工作和整体提升等五个方面制定江门市中小学集团化办学考核办法。通过量化的考核指标，将集团核心学校作用的发挥与其他成员学校的提质效果进行“捆绑式”评价，除了加强对制度建设、办学质量、教学管理等方面的考量外，重点加强对集团内各校师资队伍建设的考评，尤其是对青年教师、骨干教师的培养等考核，不断促进集团内各校办学水平和教育质量的整体提升。同时，通过专项检查、集中检查和综合督导等方式强化过程考评，保障优质品牌效果充分发挥，带动相对薄弱学校整体发展。
3.完善交流轮岗制度，均衡城乡师资配置。进一步完善县域内教师、校长交流制度，促进城乡师资均衡配置。综合运用经济待遇、培养使用、晋职晋级、评先评优等优惠政策杠杆，激励和引导优秀校长和教师积极主动地参与交流。鼓励各县市区建立健全校长教师优质资源共享制度，采取中心校一体化管理、学校联盟、名校办分校、集团化办学、乡镇中心校的紧缺学科教师走教等办学模式和手段，共享校长教师优质资源，鼓励骨干教师和优秀校长到农村学校、薄弱学校工作。把义务教育学校校长教师轮岗交流工作纳入建设教育强市创建的重要指标，建立交流考核和管理机制，加强对参与交流的校长和教师的跟踪管理和考核评估。通过完善交流轮岗制度，促进城乡教育协调发展，进一步推进基础教育服务公平。
（二）完善考核，构建基础教育质量评价体系
1.构建以生为本的基础教育评价体系。以生为本构建学生健康发展水平评价体系，将对学生知识获得、能力提升、问题解决、批判性思维的评价与学校管理评价体系、课程建设评价体系、教学质量、教师专业水平、资源建设水平以及各学科素养水平评价体系相结合。从学生发展目标、社会发展要求、家长教育诉求、学校和教师发展需要等，紧扣育人的根本，构建重视学生核心能力素养与突出个性兴趣并重的人才培养质量评价体系。
2.构建质量导向的基础教育评价体系。以质量评价为导向构建基础教育评价体系，促进基础教育转型发展。一是设计和立项若干基础教育质量评价建设工程，建立全社会共同参与的全方位监督与引导机制。二是建立公示、约谈、问责等制度。政府相关职能部门结合质量评价体系，定期对质量评价结果面向社会公开与公示，对于质量评估表现较差学校，采取政府约谈、限期整改、问责等方式推动我市基础教育向前发展，并发挥质量评价的导向作用，适时调整我市教育发展战略。
3.构建权责明晰的基础教育评价体系。明晰校长的权力、划清校长责任，构建权责明晰的基础教育评价体系。建立完善相关的教育理论、管理体制、法律法规，保障校长负责制有效实施、确保校长的责权利。将基础教育评价体系纳入校长考核当中，和校长绩效挂钩。同时参照各学校特点和水平，建立不同考核要求，签订目标责任书，对校长业绩进行综合评价，并将学校质量评估汇报给上级主管部门。
（三）外引内培，加强师资队伍专业化建设
学校的发展关键在教师，如何吸引、留住、培养和使用好各类优秀人才，打造一支数量合理、素质优良、结构优化的高素质师资队伍，已成为教育发展的重中之重。因此，创新人才引进和培养工作机制，坚持外引与内培并举，广泛吸纳和凝聚一批优秀高层次人才，是打造高素质师资队伍的重要举措。
1. 创新人才外引内培机制。我市应当从教育强市的高度，重视基础教育师资队伍建设。创新人才外引内培机制，加强对人才工作的领导、加大高层次人才引进和培养的力度。在引进和培养过程中做到统筹规划，做好师资队伍建设的顶层设计，坚持系统设计、高端培养、创新模式、整体推进，引领带动全市教师队伍建设，加快提升全市教师队伍整体水平。
2.提高待遇引进优质师资。我市应积极争取广东省的财政支持，督促各地优先落实义务教育阶段教师工资收入政策，解决义务教育阶段教师工资待遇问题。健全教师考核评价体系，坚持薪酬待遇向教学科研第一线的教师倾斜，向优秀的拔尖人才、学科带头人和骨干教师倾斜，建立教师教科研及进修补贴制度，给予优秀教育工作者表彰鼓励，吸引优秀教育人才落户我市和坚守岗位。同时，加大优质教师资源引入，和基础教育名校建立定向交流合作，签订人才定向输入协议。全面落实高素质教育人才培养使用的各项优惠政策措施，形成高素质人才在全市“进门有优惠、在职有补贴”的全方位服务体系。对高学历人才、紧缺学科教师和教育名师实施人才绿卡计划，解决人才落户、子女入学、配偶安置等问题，为吸引和留住人才提供优质高效的公共服务。
3.提升教师队伍专业水平。以“名师工程”为抓手，紧密依托“广东省教师发展中心”和高校专项培训项目，坚持“教学新秀、骨干教师、专业带头人、校内教学名师”等“四递进”教师培养机制，加强中小学骨干教师和校长培训培养工作，促进教师队伍专业化专家化发展。通过开展“教师教学能力比赛”“教育教学信息化大赛”“教师优质课评比大赛”等系列活动，有效激发各市区、各学校和教学工作者积极探索教育实践的热情。加快紧缺学科教师培养，扩大农村教师和紧缺学科教师补充渠道，着力解决教师结构性缺编问题。加强教师继续教育工作，选送优秀中青年教师到国内外高校进修培养，提高学历层次，促使年全市中小学教师队伍的学历结构、学科结构、职称结构等综合素质指标超过珠三角平均水平。
（四）综合改革，推进教育治理现代化
1.推进办学体制改革。推进办学体制改革现代化，深化各级各类教育办学体制机制改革。补齐教育经费保障机制短板，建立学前教育、公办普通高中生均拨款制度及逐步增长机制。大胆探索，积极创新，形成政府主导、行业企业支持配合、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元化办学格局。通过传统优质品牌学校（龙头学校）引领，联合新建学校、农村学校、薄弱学校等集团化、品牌化办学，充分发挥优质教育资源的辐射和带动作用。
2.深化管理体制改革。加强教育内涵发展、质量发展，构建现代学校制度。坚持权限下放，推进教育管理重心的下移即“校本管理”，给予学校自身更多的管理权和自主权，完善学校内部管理结构，逐步形成学校决策权、执行权、监督权职责明确、相互协调、运作高效的机制，不断完善科学民主决策机制和监督机制。加强学生管理，将惩戒权交回班主任。深化推进中小学教师“县管校聘”管理制度改革。进一步明确市、县（市、区）教育事权和支出责任，健全教育经费分担和成本补偿机制。积极探索教育管办评分离，建立健全基本公共教育服务均等化体系，有效利用政府购买服务，推进学校相关后勤内容社会化改革，减少学校无关干扰与教师负担。
3.探索国际化教育发展道路。加强基础教育交流合作，不断探索国际化教学和管理方法，拓展多元化办学机制，总结成功经验，形成成熟的推广机制。依托我市“国际化战略”，用好侨乡资源，推进具有良好国际视野和国际竞争力的骨干教师队伍建设，提升基础教育国际化水平。
作者：中共江门市委政策研究室、江门职业技术学院课题组
