2009年10月，正當房價經過08年短暫低迷之後，再次發力飆升之際，娃哈哈集團掌門人宗慶後收到了兩份重要的材料：一份是關於加快住房保障法立法的議案和提案，另一份則是二次房改建議書。寄件人是遼寧省外經貿廳退休幹部、高級經濟師李明。
幾個月之後，宗慶後以這兩份材料為藍本，在2010年兩會上提交了二次房改和住房保障法議案，立即引起了與會代表的熱烈響應和激烈爭辯。
中國的住房制度，在政府主持改革多年之後，再次面臨來自民間的改革呼聲。
那麼，究竟什麼是二次房改？為什麼要進行二次房改？它對中國的高房價又會產生什麼影響呢？
要回答這些問題，就必須從第一次房改說起。
困 局
如今的年輕人，對於福利分房早已沒有什麼概念，然而對於他們的父輩來說，這一延續了近半個世紀的住房制度卻是他們解決住房問題的唯一途徑。
新中國成立初期，民生凋敝，百廢待興，為了迅速扭轉局面，國家堅持優先發展生產，注重積累的戰略思路。在這種情況下，城鎮職工的工資水平普遍較低，為了解決他們的住房問題，國家採取了低房租的福利分配形式。具體而言，就是主要由政府撥款，單位自籌少量資金，待房子建成後，單位以極低的租金分配給職工居住，住房成為一種福利。
應該說，這種“統一管理，統一分配，以租養房”的實物分配製度，在特定的歷史時期，有效地解決了部分城鎮職工的住房問題。然而，在當時的社會經濟條件下，面對全國近一半的缺房戶，本已吃緊的國家財政愈發顯得捉襟見肘。更何況，長期以來受“重生產，輕消費”發展模式的影響，國家對住房基本建設的投資規模逐年削減。其結果是，到1978年全國城鎮居民的人均居住面積不升反降，從4.5平方米減少到3.6平方米。
那個時候，擁擠是大多數中國人最真實的居住體驗。狹長的走廊，兩邊排列著眾多單間；樓道里灰暗無光，堆滿了煤球和雜物；沒有獨立的衛生間和廚房，除了吃飯和睡覺，其他事情都暴露在鄰居眼皮底下……筒子樓成為那個年代人們普遍的記憶。而這樣的居住環境還不算最差的，在著名作家劉恆的小說《貧嘴張大民的幸福生活》裡，張大民和寡母、四個弟妹擠在一個大雜院裡，他家的客廳兼主臥室總共不到16平米，卻擺了一張雙人床和一張單人床。
嘈雜擁擠的環境讓弟弟張五民倍感痛苦，歷盡艱辛考上西北農大的他，臨走前在姐姐的婚禮上酩酊大醉，高聲喊道：“我受夠了！我再也不回來了。畢了業我上內蒙，上新疆，我種苜蓿種向日葵去！我上西藏種青稞去！我找個寬敞地方住一輩子！我受夠了！螞蟻窩憋死我了。我爬出來了，我再也不回去了。”
就算是如此擁擠的住房，也並不是人人都享有的。由於供需矛盾突出，大部分人參加工作後只能擠在單身宿舍，想要擁有自己的“小窩”，則需要漫長的等待，少則幾年，多則可能耗盡一生。當時的福利分房，依據的是工齡、職稱、工作年限、是否雙職工等綜合因素，想分房必須論資排輩。很多人，為了分得一套房子，想盡了各種招數。對於當時的情景，秀蓉大姐至今依然記憶猶新，“只要有一點風吹草動，送禮遞條子的、假結婚的、拿著菜刀威脅的……房產科的門檻都被人踩破了。其實等待分房就像是一種沒有盼頭的盼頭，大多數時候沒有結果，可你還是天天盼。”
一邊是亟待改善的城鎮居民住房條件，一邊是早已不堪重負的國家財政，面對越來越多的難解之題，曾經維繫了幾代人居住夢想的福利分房制度，逐漸走向了死衚衕。
春 天
走出困局，需要的是大智慧。幸運的是，在苦苦等待多年後，中國人終於迎來了春天。1978年9月，在中央召開的城市住宅建設會議上，傳達了鄧小平的一次重要談話。鄧小平說，“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。”這次談話，極大地解放了人們的思想，與理論界提出的住房商品化、土地產權等觀點遙相呼應。
1980年1月，著名經濟學家蘇星在中央機關刊物《紅旗》雜誌上發表了題為《怎樣使住宅問題解決得快些？》的文章。文章指出，住宅是個人消費品的重要組成部分，應該走商品化道路。一石激起千層浪，很快，關於住宅屬性、房租等問題的研討和爭論就在全國上下轟轟烈烈地展開。
同年4月2日，鄧小平登上了北京前門附近的一座高樓。他一邊鳥瞰四周灰舊低矮的房子，一邊對陪同他的胡耀邦、萬里、姚依林等中央負責同志說：“城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以後，房租恐怕要調整。要聯繫房價調整房租，使人考慮買房合算。”
兩個月後，中共中央、國務院在《全國基本建設工作會議彙報提綱》中提出：“准許私人建房、私人買房，准許私人擁有自己的住宅”，正式推行住房商品化政策，由此拉開了中國內地城鎮住房制度改革的序幕。
起 航
改革最初是從試售公房開始的。儘管當時的房價僅為每平方米120—150元，但是幾乎無人問津，直到1981年底，全國60多個試點城鎮售出的新舊住房也僅為2418套。據說，當年某部委發動大家買房時，經過艱苦的說服工作，最後也只有一個職工購買。原因很簡單，30多年的福利分房制度讓人們產生了嚴重的依賴心理，而對房產私有概念的排斥也阻礙了人們購房的熱情。
為了調動人們購房的積極性，1982年4月，國務院批覆了國家建委、國家城市建設總局《關於出售住宅試點工作座談會情況的報告》，同意在鄭州、常州、四平和沙市四個城市試點補貼售房，原則是政府、單位和個人各支付房價的1/3，即所謂的三三制。此外，各地還採取了一些優惠政策，例如一次性付款折減、分期付款等。這些舉措有效推動了人們購房的意願。截至1985年底，全國已有27個省、自治區、直轄市開展了公房補貼出售的試點工作，累計售出住房1092萬平方米。
補貼出售公房觸動了很多人，讓那些長期分不到房子的人，第一次有了解決住房問題的可能。但是，由於政府和單位的補貼力度較大，而地方政府往往將自己應承擔的補貼轉嫁給單位，使得各單位不堪重負。更重要的是，低租金的實物分房制度仍在延續，在當時的消費水平下，補貼購房遠不如租房實惠，於是很多人選擇了繼續觀望。
出售公房的房改思路嚴重受挫。與此同時，另一條思路——提租補貼也在悄然進行中。1985年1月，全國住房租金改革領導小組成立。一年後，國務院成立了住房制度改革領導小組。在隨後召開的煙臺會議上，初步形成了第一次房改的大致思路，即“提高房租”和“進行補貼”。3月15日，煙臺和唐山、蚌埠一起，成為第一批試點城市。
1987年8月1日，經過一年零四個月的準備，煙臺市以“提租發券、空轉起步”為特徵的城鎮住房制度改革試行方案獲得國務院批准，正式開始實施。這是向住房商品化目標邁出的第一步。
並 進
就在住房制度改革穩步推進的同時，傳統的土地管理體制也開始出現了鬆動。1982年，深圳特區開始按照城市土地的不同等級向使用者收取不同標準的使用費，這是對我國傳統土地使用制度的一次重大突破。
眾所周知，1949年後，我國確立了土地的社會主義公有制，按照憲法的規定，“任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”這意味著：土地的使用是無償的、無限期的，而且是不允許準讓的。深圳人首開國內先河，對此，美國《商業週刊》曾用略帶興奮的語氣評論道：“自1949年以來，外國人第一次被允許在中國長期租用土地。”
而這也只是深圳帶給國人的一次小驚喜而已。僅僅5年後，深圳人就再度氣壯山河，成功搶走了歷史性的“全國土地第一拍”。1987年12月1日，這是一個註定要載入史冊的日子。當天下午，深圳會堂700人的會場座無虛席，一場扣人心絃的拍賣會正在這裡進行，標的是緊鄰深圳水庫的一塊土地。現場氣氛緊張而激烈，叫價節節攀升。
“525萬！”當深圳經濟特區房地產公司總經理駱錦星喊出這一聲時，他也許並不知道，自己創造了歷史。在全場一陣沉靜之後，隨著主拍賣官、時任深圳市規劃國土局局長劉佳勝一聲“時間到！”，槌落音定，拍賣成交，包括中共中央政治局委員李鐵映、國務院外資領導小組副組長周建南、中國人民銀行副行長劉鴻儒以及來自全國17個城市的市長在內的700多人，共同見證了這一歷史性的時刻。這是新中國歷史上首次公開拍賣土地，它破天荒地將土地所有權和使用權分離，開創了一個嶄新的時代。而在萬科董事局主席王石看來，正是這一槌奠定了中國房地產業的基石。
四個月後，深圳人的這一空前壯舉贏得了憲法的肯定。1988年4月12日，七屆全國人大第一次會議修改了《中華人民共和國憲法》有關條例，將原來憲法中禁止出租土地的“出租”兩字刪去,並規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這次修憲是一次歷史性的突破，是我國土地制度的根本性變革，標誌著在我國的根本大法上承認了土地使用權的商品屬性。
受 阻
也許是某種巧合，就在修憲當年的1月15日，第一次全國住房制度改革工作會議在全國人民的翹首企盼下召開。國務院秘書長陳俊生在會上宣佈，從當年開始，住房制度改革將正式列入中央和地方的改革計劃，分期分批地推向全國。目標是實現住房商品化，思路是提高房租，增加工資，鼓勵職工買房。
這一切，似乎都在預示著中國的住房制度改革正迎來全面的春天。
然而，歷史總是喜歡跟人們開玩笑。1988年夏天，國家放開了工業消費品價格，隨後引發了嚴重的通貨膨脹，人們開始發瘋地搶購商品。湖北武漢有人買回200公斤食鹽，江蘇南京有市民買下500盒火柴，廣州有女士扛回10箱洗衣粉……類似這樣的奇聞怪事，在當年比比皆是。
“人們都瘋了，見東西就買，不管需要不需要，也不在意質量好壞，冰箱有冷氣就要，電視機出圖像就抱。”中國價格協會會長王永治這樣回憶當年的情景。
事實上，整個1988年，全國的通貨膨脹率高達創紀錄的18.5%！隨後的1989年，持續惡化的通脹形勢引發了宏觀經濟的全面調整，銀根緊縮，許多房地產住宅項目被明令停建，晴朗的天空突然陰雲密佈。
一方面，隨著通貨膨脹的加劇，提租幅度已經遠遠趕不上物價上漲，而住房的維修、管理以及新建住房的成本也在迅猛上漲，使得國家財政愈發吃緊；另一方面，相關的配套改革，如企業改革、金融改革，卻遠遠滯後於住房制度改革，不但企業背上了沉重的包袱，居民的支付能力也受到了制約，無力承擔日益昂貴的房價。
房改，在走過近十個春秋後，遭遇了史無前例的寒冬。面對困境，如何儘快提高城鎮居民的支付能力，成為橫在中央和地方各級領導部門面前的核心難題。而這一次，上海取代深圳，成為改革的先鋒和主角。
添 翼
1987年，59歲的朱鎔基開始了自己四年的上海父母官生涯。在這四年間，讓他感到最頭疼的問題恐怕要數上海居民的住房問題。作為全國最大的城市，上海直到1991年，仍有32.7萬戶家庭人均居住面積不足四平方米，一家幾代人擠在幾平方米的屋子裡的比比皆是。
居民住房的緊張程度已經引發了空前的社會矛盾，而解決這一矛盾的關鍵在於資金問題。那麼，如何破解這一難題呢？朱鎔基瞭解到新加坡的住房公積金制度。1990年春節剛過，他就帶上幾個人到新加坡、香港等地考察，希望能夠找到解決上海住房問題的鑰匙。
從新加坡回來後，朱鎔基立刻要求有關部門參照新加坡的經驗，研究設計住房公積金制度。1991年3月，上海市在全國率先推出《住房制度改革實施方案》，對住房公積金的籌集、管理、發放住房抵押貸款等進行了詳細規定，標誌著上海市正式建立起住房公積金制度。
這項深得民心的制度，一經推出便獲得了市民們的熱烈響應。短短几個月，上海市的公積金總額就達到了10億元。一年後，上海發放了全國第一筆個人住房抵押貸款。上海華光儀器儀表廠職工楊希鴻一家成功地以分期償還的方式向住房公積金中心貸款8萬元。這筆貸款不但幫助她圓了自己的住房夢，還使她成為上海乃至全國個人公積金貸款的第一人。
上海的經驗得到了中央政府的高度肯定，被譽為“新的住房制度的雛形”，它極大地增強了政府的住宅投資能力和城鎮居民的支付能力。1994年11月23日，財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行聯合下發了《建立住房公積金制度的暫行規定》，標誌著我國住房公積金制度的正式建立。隨後，上海經驗在全國獲得全面推廣。從此，中國住房制度改革的重點第一次從租金上轉移，開始在新房建設上大做文章。
伴隨著住房公積金制度的建立，個人住房抵押貸款業務也開始從無到有，逐漸走向普通民眾的生活。1997年4月，中國人民銀行頒佈《個人住房擔保貸款管理試行辦法》，規定個人住房擔保貸款的對象、範圍和經辦銀行範圍。1998年5月，中國人民銀行又頒佈《個人住房抵押貸款管理辦法》，規定所有的商業銀行均可在城鎮向個人發放住房貸款，用於購買自用普通商品住房。這標誌著我國的住房抵押貸款正式開始啟動。
至此，推動房地產行業快速發展的兩架馬車全部到位，長期以來橫在政府和城鎮居民面前的資金難題迎刃而解。中國的住房制度改革在磕磕絆絆十幾年後，終於迎來了質變前的等待期。何時結束福利分房，實施住房分配貨幣化，從而徹底根除人們“住房是福利”的觀念，成為剩下的唯一懸念。
涅 槃
鳳凰涅槃，只為了浴火重生，每一次偉大的變革，總是伴隨著一段痛苦的歷程。如此說來，1997年發生在亞洲的那場金融危機，彷彿就是為中國的住房制度改革而準備的。沒有它，房改的步伐說不定還將推遲幾年。
1997年5月，震驚世界的亞洲金融危機率先在泰國爆發。面對國際金融炒家的大肆沽空，泰銖兌美元匯率大幅下跌。儘管泰國政府奮力反擊，怎奈無力迴天，在索羅斯的步步緊逼下，泰銖貶值一浪接一浪。7月2日，泰國政府宣佈放棄固定匯率制，實行浮動匯率制。當天，泰銖兌美元匯率重挫17%，整個金融市場陷入一片混亂之中。
泰國成為第一張倒下的多米諾骨牌，隨後，金融危機迅速蔓延至東南亞其他國家。一時間，菲律賓比索、印度尼西亞盾、馬來西亞林吉特紛紛貶值，整個東南亞金融市場風聲鶴唳、哀鴻遍野。最後，遠在東亞的韓國和日本也未能倖免。
中國在這場危機中表現出色，先是協助香港特區政府成功狙擊了國際金融炒家對港元的侵襲，後又宣佈保持人民幣匯率穩定，為迅速穩定金融危機的局勢做出了重要貢獻。然而，中國經濟在危機中也遭受了巨大沖擊，出口在連續多年增長後出現下滑，與此同時，有效需求不足，產品大量積壓。為了提振經濟，投資和需求成為自然的選擇。
那麼，如何通過投資來拉動內需呢？時任國務院總理朱鎔基的答案是啟動住宅消費。應該說，這是一個很有遠見的想法。在世界經濟的歷史上，房地產業曾經多次充當救世主的角色。美國經濟之所以能夠迅速走出“9·11”事件的陰影，與美聯儲長期推行的低利率政策和受此提振的房地產業的強勁增長不無關係。
但是，實施起來卻不易。首先，福利分房作為一項制度還在延續，居民的購房意願並不強烈；其次，消費信貸市場尚未完全放開，對個人購房的支持力度有限。因此，儘管當時理論界主張把房地產作為刺激內需的支柱性產業來發展，但實業界卻顯得信心不足。在王石的回憶錄《道路與夢想》中，曾經記錄了這樣一件有趣的事情。
1997年11月，朱鎔基到深圳調研，王石有幸與總理進行了對話。在談到對房地產的看法時，王石大膽地問總理：“不知道朱總理怎麼看住宅市場？”
沉默片刻，總理反問：“如果取消福利房分配製，房地產行業能成為支柱產業嗎？”
“不能。”
“如果金融市場放開，房地產行業能不能成為支柱產業？”
“不能。”
“消費信貸放開，還不行？”
王石字斟句酌地說：“兩年內不行。”
“我兩年內一定把房地產行業促成支柱產業。”朱鎔基斬釘截鐵地說道。
“既然總理說行，就一定能行。”
全場大笑。
不難看出，此刻的朱鎔基已然下定決心，而且胸有成竹。事實上，早在這次談話之前，關於如何深化房改政策的研究就已經緊鑼密鼓地展開。
1998年7月3日，是中國住房制度改革的一個分水嶺。這一天，國務院下發了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，正式宣佈“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，這標誌著我國住房制度改革從此進入市場化階段，實行了近40年的福利分房制度正式宣告終結。
這份被稱為“23號文”的綱領性文件徹底激活了整個房地產市場，它改變了人們長期以來形成的住房“等、靠、要”的觀念。由於不再享受福利住房這一“便宜午餐”，人們開始紛紛湧向市場，壓抑多年的住房需求一旦被釋放出來，立刻爆發出驚人的力量。儘管價格不菲，但人們第一次有了選擇的權利，而不再需要職稱和資歷，也不需要看別人臉色。
在強勁的剛性需求推動下，國內商品房價格開始踏上漫漫牛途，時至今日，仍在不斷創造著一個又一個的神話。今天，當我們面對節節攀升的房價而感到困惑不解時，重溫這樣一段歷史，無疑將有助於弄清高房價背後的制度成因。
偏 離
提到23號文件，人們談論得更多的是它對中國房地產業市場化的意義，然而，如果我們翻閱當年的文件，會驚訝地發現，市場化只是城鎮住房制度改革的三個目標之一。而作為剩下的兩個目標之一，建設保障性住房卻被人們忽視了。
按照當初的設想，國家將建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中等收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。
如果這個設想得以實現，經濟適用房將會覆蓋到60%—70%的城市人口，基本上可以滿足大部分中低收入家庭的住房需求。然而，突如其來的亞洲金融危機打亂了這個設想，房地產在危機中成為拯救經濟的支柱性產業，而保障性住房卻因為缺乏配套的政策支持而進展緩慢，出現了“重市場輕保障”的傾向，導致房地產市場發展“一條腿長，一條腿短”。
結果是，儘管經過十多年的發展，仍然只有5%的人享受到經濟適用房的政策。這意味著有近65%的人群，本應居住政府提供的保障性住房，現在卻不得不湧向市場，與高收入家庭爭搶供給有限的商品房，由此導致過分的市場化和供需矛盾，從而推動房價上漲。
隨著房價的不斷走高，房地產業逐漸走向畸形和極端，越來越多的人發現自己已經淪為“夾心層”，既不符合購買保障房條件，又買不起商品房。殘酷的現實逼迫人們重新審視當初房改的是與非。於是，我們就看到了文前那一幕——二次房改被列入人大正式議案。
所謂二次房改，簡單來說，就是確立住房是準公共產品，由政府主導提供房屋住房服務。概括起來，就是“三種住房制度，三類供地方式，三支隊伍參與”，即“三三制”。三種住房制度是指針對低收入人群的保障性住房、針對中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房，以及針對高收入家庭的商品住房。三類供地方式是指政府劃撥方式供地、“四定兩競”招標用地和商品房的“招拍掛”方式供地。三支隊伍則是政府、民間非營利公益性建房機構、建築開發商共同參與。
由此可以看出，二次房改並不是要開歷史的倒車，回到福利分房時代，相反，它是對23號文件精神的一次迴歸。從世界範圍來看，由於住房屬於生活必需品，具有準公共產品的性質，無法通過價格、供求等市場機制來解決低收入家庭的居住問題，因此，沒有哪個國家會將住房問題全部交給市場，當然也沒有哪個政府有實力大包大攬，搞全民福利分房。在市場經濟發達的美國，政府也並非袖手旁觀，而是建立了一套比較完善的住房保障制度，對年收入低於2萬美元的家庭提供實物和貨幣補貼。新加坡政府更是推出旨在“居者有其屋”的組屋計劃，成立專門的法定機構，對佔住戶80%的中低收入家庭統一供應組屋，並嚴格限制房價和戶型，保證大多數居民買得起。
可喜的是，中央政府顯然已經意識到這個問題。在2007年8月召開的國務院常務會議上，討論並原則通過了《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，即24號文。《意見》明確了政府建設保障性住房的責任，把住房保障視為政府公共服務的一項重要職責。
同年11月，國務院總理溫家寶親赴新加坡取經，瞭解新加坡提供公共住房的政策和經驗，並參觀了新加坡普惠型廉價房區——大巴窯組屋區。在隨行人員中，幾乎囊括了中國所有分管住房的官員。這不禁讓人想起17年前朱鎔基對新加坡的訪問，正是那次訪問，奠定了中國住房公積金制度的基礎。17年後，又一位中國總理站在新加坡的土地上。
在談到住房問題時，他說道：“中國改革開放30年來，居民住房的條件有很大的改善，現在城鄉居民住房面積人均超過20平方米，但是分佈不均，特別是近些年來房價上漲較快，人民有很大的意見。”“政府的職責最重要的是要搞好廉租房，讓那些買不起房或者進城打工的農民工能夠租得起房、住得上房。”
總理的話，字字鏗鏘有力，句句擲地有聲，它向飽受高房價之苦的人們昭示著中國住房制度改革的美好未來。
參考文獻
① 卜凡中：《我們房地產這些年》，浙江大學出版社2010年版。
② 仲志遠：《房改失敗之政策歷史篇·房改25年》，轉引自中金在線（www.cnfol.com）。
③ 王石、繆川：《道路與夢想》，中信出版社2006年版。
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