【裁判要點】
從《中華人民共和國土地管理法實施條例》《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》《國有土地上房屋徵收與補償條例》等法律、法規規定中不難看出，無論是徵收集體土地還是國有土地上的房屋，行政 機關若要實現強制搬遷和拆除，必須按照法定程序申請人民法院強制執行。在獲得法院的准許強制執行裁定前，即便被徵收人已經得到補償安置或者無正當理由不接受補償安置，徵收機關也無直接拆除被徵收房屋的權力。安置補償未能實現時不能予以強制拆除。無補償即無徵收以及先補償後執行是徵收土地和房屋時應當遵守的基本原則。在獲得安置補償前，被搬遷人有權拒絕搬遷。
【裁判文書】
江蘇省南通市中級人民法院
行政 判 決 書
（2019）蘇06行終739號
上訴人（原審被告）啟東市匯龍鎮人民政府，住所地南通市啟東市。
法定代表人龔健，鎮長。
應訴負責人李雷兵，副鎮長。
委託代理人黃建元、陳衛東，江蘇東疆律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）王金輝，男，1964年8月11日生，××族，住啟東市。
被上訴人（原審原告）黃紅，女，1969年3月22日生，××族，住啟東市。
委託代理人王旭峰，男，1990年10月21日生，××族，住啟東市。系王金輝、黃紅之子。
委託代理人賈振華，北京京平律師事務所律師。
上訴人啟東市匯龍鎮人民政府(以下簡稱匯龍鎮政府)因強制拆除房屋行為一案，不服南通經濟技術開發區人民法院（2019）蘇0691行初432號行政判決，向本院提起上訴。本院於2019年11月26日立案受理後依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
一審法院經審理查明，王金輝、黃紅系夫妻，黃新萍、黃新明系黃紅的小名。1989年7月26日，黃紅作為戶主申請建房，匯龍鎮土管所審批同意該戶拆除舊房兩間，在村民房規劃內新建兩層樓房，建築佔地面積為68平米。同年，黃紅的父親黃士兵申請建房，後經審批同意黃士兵戶在自己西山頭搭建兩層樓房，建築佔地面積為30平米。同年，黃紅的奶奶施玉珍申請建房，後經審批同意施玉珍戶拆除舊房一間，在村規劃內黃士兵老屋東山頭搭建平房一間，建築佔地面積為33平米。
2010年11月，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕6158號《關於批准啟東市城鄉建設用地增減掛鉤建新區第1批次（2010年度）建設用地的通知》，同意啟東市申報的城鄉建設用地增減掛鉤項目建新區第1批次（2010年度）實施方案，將位於啟東市匯龍鎮××村在內××60.7781公頃集體土地用於城鄉建設用地增減掛鉤項目建新區建設，同意將上述集體土地徵收為國有。
2016年2月25日，江蘇金寧達恆土地房地產估價諮詢有限公司對被搬遷人王金輝的被搬遷房屋作出《房屋搬遷估價報告》，評估報告顯示確權面積141.7平米，房屋評估價101461元，房屋區位價224378元，附屬設施評估價139559元，合計465398元。2016年6月4日，啟東市匯龍鎮城北經濟合作社、啟東市匯龍鎮城北村村民委員會與王金輝、黃紅簽訂了房屋拆除搬遷補償協議。
2016年9月29日，匯龍鎮政府向黃紅作出匯政信復〔2016〕26號《信訪事項處理意見書》，答覆載明“……信訪件中的涉拆房屋已由專業評估公司評估，拆遷工作組多次與你戶商談評估拆遷事項，但因種種原因暫未達成協議。”黃紅不服，向啟東市人民政府提出信訪複查申請。2016年10月27日，啟東市人民政府作出啟政信復〔2016〕26號《信訪事項告知書》，載明“對於你反映的拆遷補償安置的問題，目前你戶尚未與拆遷人達成一致協議。……”
2019年2月27日，匯龍鎮政府向黃紅作出編號為191017的《限期改正通知書》，要求黃紅於2019年2月27日12時30分前提供相關批准手續，如不能提供手續，則自行拆除，逾期將予以強拆。2019年2月27日下午，匯龍鎮政府組織人員將王金輝、黃紅房屋內物品予以騰空並將房屋予以拆除，期間王旭峰向公安部門進行報警。王金輝、黃紅提起訴訟，要求確認匯龍鎮政府強制拆除其位於啟東市匯龍鎮××××號房屋的行政行為違法。
另查明，2016年6月簽訂協議後，王金輝戶一直未自願騰空並交出房屋，案涉房屋於2019年被拆除。案涉房屋拆除前亦未有任何行政機關向王金輝戶作出實質性安置補償。
一審法院認為，本案爭議焦點為被訴拆除房屋行為是否合法。“法無授權不可為”，根據職權法定原則，行政機關作出任何行政行為都應當有相應的事實依據或法律依據，否則可能因超越法定職權而被確認違法。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條第一款第三項規定，縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：……（三）被徵收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到徵收工作的正常進行。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十八條第一款亦規定，被徵收人拒不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣人民政府依法申請人民法院強制執行。因此可見，無論是徵收集體土地還是徵收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的准許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被徵收房屋的權力。即使在被徵收人已經依法得到補償安置或者無正當理由拒絕接受補償安置的情況下，徵收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。《國有土地上房屋徵收與補償條例》和《最高人民法院關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》對市、縣級人民政府及房屋徵收部門如何實施徵收、如何進行補償、如何強制搬遷等進行了系統、嚴密的規定。同時，為了確保因公共利益需要而進行的房屋徵收順利、高效實施，還專門規定對極少數不履行補償決定、又不主動搬遷的被徵收人可以依法進行強制搬遷。
徵收土地和房屋除應當遵循“無補償則無徵收”的原則外，還應當遵循“先補償、後拆遷（執行）”的原則，否則，被徵收人有權拒絕搬遷，徵收機關也不能強制執行。一般而言，被徵收人獲得安置補償包含兩種情況：一是徵收機關與被徵收人就安置補償達成一致並簽訂補償安置協議，徵收機關開始按照補償安置協議主動履行相關義務；二是在與被徵收人達不成協議的情況下，徵收機關依據徵地補償安置方案依法作出補償決定或補償行為，即安置地點和麵積已經明確，補償款已經支付或者專戶儲存。實踐中存在徵收機關與被徵收人達成補償安置協議後，被徵收人主動將土地或房屋交徵收機關處理，徵收機關據此採取的拆除行為不屬於強制拆除範疇，該拆除行為的合法性和正當性是基於被徵收人認可補償安置後的自願處分行為。但也存在拒不簽訂補償安置協議或簽訂補償安置協議後反悔不主動交付房屋予以拆除的情形。在此情況下，雙方約定被徵收人將房屋交徵收機關拆除的內容，能否作為徵收機關實施拆除行為的合法性基礎?正如前所述，無論是徵收集體土地還是徵收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的准許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被徵收房屋的權力。交付房屋的行為並不能簡單地以有無在交房單上簽字為判斷標準，在被徵收人對補償安置協議、交房單等有異議，或者以行為表示不同意交房拆除的情況下，應當通過被徵收人騰空房屋、交付鑰匙等行為明示。
具體到本案，匯龍鎮政府以協議搬遷的形式與王金輝曾簽訂過協議，但協議簽署後該戶一直未騰空房屋並交付拆除。事實上，從兩個信訪意見也可以看出，王金輝對搬遷協議、評估報告均持有異議，匯龍鎮政府與啟東市政府的答覆也承認未就評估、安置補償事宜與王金輝達成一致協議。姑且不論協議是否王金輝自願簽訂，是否真實有效，王金輝簽訂協議後未得到實質性安置補償，在超過兩年半的時間裡王金輝並未騰空房屋和交付房屋，且在匯龍鎮政府組織人員拆除房屋當日王金輝戶多次報警，綜合上述情節分析，王金輝戶並未主動交付房屋。因此，匯龍鎮政府無權直接對王金輝戶的房屋實施強制拆除，匯龍鎮政府主張依據2016年6月4日簽訂的拆除搬遷補償協議將房屋予以拆除的抗辯理由不能成立。
綜上，匯龍鎮政府實施強制拆除行為缺乏事實和法律依據，程序亦不合法。王金輝、黃紅要求確認拆除行為違法的主張應予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決確認匯龍鎮政府2019年2月27日拆除位於啟東市匯龍鎮××××號的行為違法。
匯龍鎮政府不服提起上訴稱，其與被上訴人簽訂了合法有效的協議，被上訴人已經在騰房協議上簽字，雙方應當按照協議履行。本案是協議拆除，上訴人的拆除行為並不違法。
被上訴人王金輝、黃紅辯稱，一審法院判決正確，請求二審法院予以維持。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。另補充認定以下事實：2016年2月25日，3月25日，江蘇金寧達恆土地房地產估價諮詢有限公司針對王金輝（王旭峰）戶作出多份估價報告單及分戶報告單。根據以上報告單記載，該戶1#房（即樓房）合計建築面積231.34平方米，其中王金輝分攤141.7平方米，王旭峰分攤89.64平方米。2-3#房（報告單顯示面積合計77.1平方米）歸王旭峰。2016年6月4日，啟東市匯龍鎮城北經濟合作社、啟東市匯龍鎮城北村村民委員會與王金輝、黃紅簽訂了房屋拆除搬遷補償協議一份，載明被拆除房屋面積141.7平方米，其中樓房合法面積141.7平方米。同日，還與王旭峰簽訂協議一份（王金輝代簽），載明被拆除房屋總面積166.74平方米，其中樓房合法建築面積為89.64平方米，其他房屋建築面積77.1平方米。2019年2月27日，被拆除的啟東市匯龍鎮××××號房屋包括主體樓房建築一棟231.34平方米，一間平房（施玉珍申建）及若干附房。
本院認為，本案二審的爭議焦點為被訴拆除行為是否合法。
首先，行政機關無直接強制拆除房屋的權力。
從《中華人民共和國土地管理法實施條例》《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》《國有土地上房屋徵收與補償條例》等法律、法規規定中不難看出，無論是徵收集體土地還是國有土地上的房屋，行政機關若要實現強制搬遷和拆除，必須按照法定程序申請人民法院強制執行。在獲得法院的准許強制執行裁定前，即便被徵收人已經得到補償安置或者無正當理由不接受補償安置，徵收機關也無直接拆除被徵收房屋的權力。其次，安置補償未能實現時不能予以強制拆除。無補償即無徵收以及先補償後執行是徵收土地和房屋時應當遵守的基本原則。在獲得安置補償前，被搬遷人有權拒絕搬遷。本案中，根據查明的事實，雖然匯龍鎮政府持有王金輝簽字的補償安置協議，但自2016年該協議簽訂後，王金輝戶一直信訪不斷，對協議、評估報告等明顯持有異議、不予認可。直至2019年房屋被拆除，王金輝戶亦仍居住於此，未主動交出房屋付諸拆除，未實際享受到安置補償，且在匯龍鎮政府組織人員拆除房屋當日該戶多次報警。在此情形下，匯龍鎮政府未經法定程序逕行拆除案涉房屋不具有合法性和正當性。
綜上，一審法院判決確認匯龍鎮政府2019年2月27日拆除位於啟東市匯龍鎮××××號的行為違法並無不當，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判決。
二審案件受理費50元，由上訴人啟東市匯龍鎮人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 劉羽梅
審判員 劉海燕
審判員 鮑 蕊
二〇一九年十二月二十七日
書記員 陸 穎
（行政涉法研究）
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