從泛化治理到分化治理：“收權-放權”悖論為何越發難解？

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✪ 宣曉偉 | 國務院發展研究中心

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【導讀】2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》提出理順中央與地方關係，經由此次抗疫大考，央地關係的協調與統合問題再次凸顯。本文作者指出，中央-地方的有機互動，是推動過去40年來中國經濟社會高速發展的重要原因之一。從傳統社會的“泛化治理”向現代社會“分化治理”的轉變，是中央和地方關係演變的樞紐性概念。但是，就現狀而言，央地關係的轉型偏於關注央地之間權責劃分的結果，而尚未形成有效的規則體系；央地關係偏於關注某些具體領域的權責調整，而忽略了體系性的制度變遷。因而收權和放權的兩難境地仍有待解決。作者認為，要實現中央統一性與地方主動性之間的有效銜接，應關注“分化治理”的配套體系構建，一方面增強中央政府“管大事”的責任與能力，避免中央事權在現實中被弱化和虛化；另一方面應將中央和地方事權劃分的法治化，尤其是中央各部門委託地方事務的規範化作為改革的突破口，避免權力劃分的隨意性和不確定性。

本文原發表於《管理世界》2018年第11期，僅代表作者觀點，供諸君思考。

治理現代化視角下的中國中央和地方關係：

從泛化治理到分化治理

改革開放以來，中國經濟社會獲得了迅猛發展，如何對此加以解釋，成為了理論界關注的重大問題。眾多研究者將重點放在了中國的中央和地方關係演變之上，在他們看來，正是改革開放以來中央和地方關係的調整，以及這些調整所誘致各方(尤其是地方政府)的一系列行為，在中國經濟40年的高速增長中扮演著至關重要的作用。

隨著中國經濟社會的進一步發展，曾取得顯著成績的地區競爭模式，日益暴露出地方保護主義、生態環境保護不力、地方債務困境、房地產泡沫等一系列問題。現有的發展模式難以持續、中央和地方關係亟待調整。但在現實中，中央和地方之間事權調整的步伐緩慢、中央和地方關係法治化的進程遲滯，中央和地方仍然處於不斷放權和收權的循環之中，理論界尚難以就中國中央和地方關係未來的演變前景達成一個較為明確的共識。

有鑑於此，本文在中國中央和地方關係已有研究的基礎上，結合目前的實踐，從治理現代化的視角出發，試圖用“泛化治理”(diffused governance)向“分化治理”(differentiated governance)的轉型來刻畫中國中央和地方關係演進的基本框架和方向，以期為中國中央和地方關係研究的繼續深入增加新的分析思路，為中央和地方關係在現實中的未來調整提供一些參考。

▍“收權-放權”的兩難境地：央地關係的主要特徵

在探討中國中央和地方關係的重要特徵之前，需要提及一些相關的歷史背景和現象：一是國家治理規模的龐大。中國國土遼闊、人口眾多、地區差異顯著，由此導致的治理規模和治理負擔，只有極少數國家可以比擬。治理規模的大小對於治理模式的選擇有著根本性的影響，國家的治理規模不同，採取的治理模式也常常迥異。二是遼闊治理疆域的綿延。中國在數千年的變遷中能維持其龐大的疆域，這是世界歷史少有的甚至僅有的。絕大多數的傳統帝國在向現代民族國家的轉型過程中均落入到四分五裂的境地。三是國家實力的劇烈變化。作為一個大國，傳統社會時期中國的整體實力曾處於全球前列，但也逐漸陷入長期停滯增長的狀態；近代則被西方遠遠超過，滑落至“落後捱打”的境地，最近幾十年中國的國家實力和人均收入水平又經歷了快速增長。這些背景和條件深深影響著中國中央和地方關係所採取的模式和具有的特徵。

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與其他國家相比，中國中央和地方關係在數千年的歷史演進中，呈現出一些與眾不同的重要特徵。這裡所總結中國中央和地方關係的重要特徵，對應的歷史跨度為自秦迄今。自秦始皇廢除“分封制”、設立“郡縣制”以來，秦朝開創了中國中央與地方關係的基本模式，這個模式經過漢朝的調整和鞏固、魏晉南北朝的反覆、後經唐朝的重新確立、宋代的重大調整、再經過元明、在清朝達到較為成熟的狀態(周振鶴，2005)，其中某些最為核心的觀念和制度安排一直延續至今，在漫長的歷史進程中呈現出一些共同的特徵。

首先，中央權力很大，但中央政府的自身規模又很小。目前，中國中央政府本級的財政支出只佔全國財政支出的14.6％，而英國、美國和法國均高於50％，經合組織國家的平均水平為46％；中國的中央政府公務員僅佔公務員總數的6％，而世界平均水平在1/3左右。從中央政府本級財政支出和擁有公務員的比例來看，中國中央政府的規模驚人地小，這與其擁有的極大權力形成了鮮明的對比。歷史上的情況同樣類似，中國傳統王朝官吏的相對數量更少，且絕大多數都分佈在地方政府(瞿同祖，2003)。

其次，中央進行決策，但具體事務大多交由地方來執行。根據中國憲法“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。從法律上看，中央所擁有的“統一領導”權力並沒有明確的範圍界定，理論上中央可以隨時對地方上的任何事務進行決策，但決策的具體落實則往往交由地方。換言之，在中國絕大多數事務都是“中央決策、地方執行”，中央政府擁有決策、部署、監督和考核的權力，主要面對的是各級地方政府和地方官員。只有地方政府(準確地說是基層政府)才執行具體政策，與百姓直接打交道。只有基層政府才直接“臨民”的情況，在歷代王朝也同樣如此。

再次，中央的各種法律、規章和命令嚴格細密，但在執行政策的過程中，地方擁有自由裁量權。中央往往需要採取強激勵的委託代理方式以促使地方完成任務。中國曆代王朝為加強統治，對於地方官員進行約束和監督的各種機制極其詳盡完備，相關的法律條文也非常繁瑣和嚴苛。但與此同時，地方官員在執行政策的過程中經常擁有很大的自由裁量權，“上有政策、下有對策”的現象在歷朝歷代乃至當今仍屢見不鮮，地方利用自身的自由裁量權以變通、共謀等方式應對中央的情況非常普遍。這一方面是為了化解中央統一決策與地方情況各異之間矛盾的客觀需要(周雪光，2017)，另一方面也給了地方官員上下其手的空間。

最後，中央和地方總是處於“收權—放權”進退失據的困局之中。在中國傳統王朝，中央權力不足易於產生地方勢力做大乃至分裂(所謂“內輕外重”)，從而帶來國家的動盪，例如藩鎮割據而誘發的安史之亂，使得強大的唐王朝開始走向下坡路，清末地方士紳勢力的崛起也是導致清王朝滅亡的重要原因之一；與此同時，中央權力過度集中則容易使地方僵化而喪失活力(所謂“內重外輕”)，又有損於整個國家的實力。例如北宋亡於金人之手、南宋又亡於蒙古鐵騎，其重要原因之一就是宋朝的權力過於集中在中央、地方無權而導致的地方太過羸弱。在當代，中央收權有利於保障統一領導，但不利於地方因地制宜地解決自身問題；中央放權能激發地方發展的積極性，但又會帶來各地自行是、中央政令不通的矛盾。因此從古至今，中國中央和地方的權力配置總處於不停的變動之中，很容易落入“收權收不得、放權也放不得”的困境之中，傳統“分久必合、合久必分”的“週期循環”和當今“一放就活、一收就死”的“治亂循環”，其背後的邏輯有著很強的一致性。

▍“大一統“與”簡約治理“：央地關係的歷史特徵

為什麼中國的中央和地方關係會具有上述如此與眾不同的特徵？為什麼這些特徵能夠持續上千年而存在？本節試圖採用“治理”理論，基於權力安排和相關制度設計以保障政治安全的視角對此加以理解和解釋。

在治理安全最大化的目標下，中國傳統王朝的統治者們總是希望把更多的權力集中到自己手中。正如有研究者在評價清朝控制時所言：“他們(統治者)認為確保安全的首要措施就在於把所有權力抓在自己手中，使被統治者養成敬畏其統治的習慣”(蕭公權，2018)。但即使再精明強幹的統治者，也不能鉅細靡遺地進行治理，他必須把一部分權力分潤給士大夫階層，形成“皇帝與士大夫共治天下”的權力格局。類似地，站在中央和地方關係的視角，雖然自秦以來採取“郡縣制”，地方官員變成只是中央派下去的臨時統治者，但地方事務也不可能件件都由中央來管理，以皇帝為首的中央統治集團也不得不與地方官僚階層分享權力。

由於傳統中國財政汲取能力很弱，能供養的官僚集團人數十分有限，中央層面官員人數的比例則更低；再加上幅員遼闊、交通通訊不便、地區差異巨大等條件限制，所謂“天高皇帝遠”，使得中央對地方的控制力大為削弱。因此，儘管從主觀上說，傳統王朝統治者基於統治安全的目的，總是希望把更多權力集中在自己手裡、集中在中央手裡，但由於受到各種客觀條件的制約，使得中央不得不向地方放權，而且某種程度上這樣的放權由於國家規模、官員激勵等因素而變得幅度很大，由此造成對政治安全的威脅。

為了應對上述“主觀上要收權”而“客觀上不得不放權”的矛盾，緊緊圍繞治理安全的總目標，傳統王朝發展出了一系列的權力制度安排和治理措施。

首先，皇帝試圖把最高權力牢牢地掌握在自己手中，中央對地方具有絕對權威。藉助“大一統”觀念，並利用“君君臣臣、父父子子”的倫理和“忠孝同構、家國一體”的理念，樹立起皇權在所有領域的無上權威。同樣，由皇權派生出的中央權力，對地方也有著壓倒性的權威。地方權力完全是由中央權力所賦予，中央不僅掌握著地方官員升遷罷黜的命運，還擁有著可隨時打斷地方日常行政、就地方任何事務進行干預的絕對權力。

其次，中央儘量縮減對地方事務的管轄範圍，實施所謂的“簡約治理”。中央權力的管轄範圍儘管在名義上無所不包，但在客觀條件的制約下不得不盡可能地縮減。事實上，中央對於地方事務的管控主要著眼於兩個方面，即經濟上的稅賦和勞役、安全上的治安和穩定，而地方上眾多公共產品的提供(如教育、衛生、地方性基礎設施等)，主要是由地方士紳和百姓自行解決。此外，地方還大量任用準官員(由社區提名、縣令任命，沒有正式薪俸)來參與地方治理，以儘量減少中央直接負責管理的地方官員數目，上述各種舉措使得中央政府在高度集權的同時又儘可能地保持簡約治理的模式。

再次，中央常採取激勵相容的承包方式督促地方官員辦事，默許“潛規則”的普遍存在。傳統中國治理規模龐大、行政鏈條漫長、交通通訊條件落後，從組織學的視角來看，必然存在著極其嚴重的激勵不相容和信息不對稱問題。儘管中央已儘量地削減事務管理的範圍，但如何促使地方官員較好地完成任務，仍然存在著很大的困難。因此，中央經常會採取一些激勵相容的舉措，即辦好中央的事、地方官員也從中得到好處，以提高地方官員辦事的積極性。例如傳統中國並不存在正式完整的基層地方財政，縣級財政本質上是一種縣官個人“大包乾”的制度，縣官的私人收支與縣政府的公共收支混在一起沒有清晰的界限，縣級財政具有非常明顯的家產製特徵。此外，為了確保地方完成任務，中央也不得不默許地方官員採用各種各樣的“潛規則”。

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最後，中央會不時採用非常規的手段、運動式的方式對地方進行整肅，以規範地方官員的行為。儘管地方實施的各種潛規則，在很大程度上是為了完成中央任務而必須存在的，不可能得到徹底根治。但陋規橫行、腐敗蔓延顯然也會對統治安全造成極大的威脅，因此中央也會運用絕對的權威，在特定時期的特定事務上，對地方官員進行運動式的整治，以規範官員的行為，遏制地方官員不作為、自行其是和腐敗蔓延的趨勢。

傳統中國王朝更替、歷經千年，但中央和地方關係的權力格局和制度安排基本保持不變，這種中央和地方關係模式在大一統國家的穩定、龐大疆域的維持上，發揮著至關重要的作用。但與此同時，上述模式的缺陷也是極其明顯的。一是中央對地方越來越集權。為了江山永固，皇帝們總是希望把更多的權抓在手裡，傳統王朝歷史上所發生的皇權持續伸張、相權不斷退縮即是明證。在皇權的絕對權威之下，皇帝權力的擴張是極易發生的，由此導致的結果是無論大事小事都要留待皇帝來做出最後決定。二是難以真正做到長治久安。中央事無鉅細地不斷集權，往往導致地方官員唯唯諾諾，不求有功、但求無過，最期盼的是早日結束動輒得咎的官僚生涯，可以衣錦還鄉(費孝通，2011)。皇帝的不斷專權，表面上看其所擁有的權力日益擴大，但由此產生官僚集團明哲保身的普遍行為，事實上反而導致皇帝真正能夠做到的事越來越少。地方官員的不作為、地方權力的衰落必然造成地方活力的喪失，最終也會架空整個國家，一旦遭遇災荒、民變、外敵入侵等重大沖擊時，龐大的王朝則往往轟然倒塌。

中華人民共和國成立以後，中央和地方關係發生了重大的變化：

首先是國家治理能力的大幅提升，中央管轄的事務和對地方的控制明顯增強。國家治理行政鏈條延長，通過五級行政(中央、省、市、縣、鄉)的設置，中央擁有了把自身決策意圖一直貫徹到田間地頭的能力，中央對地方的組織力和控制力大幅提高。

二是中央管轄事務的廣度和深度大大增加。在傳統的治安和稅賦之外，地方經濟發展、基礎設施建設、百姓的衣食住行和生老病死等等一系列事務，都納入到了中央的決策視野之內，徹底擺脫了傳統王朝的“簡約治理”模式。

三是通過“軍民分治”，中央牢牢掌控著軍事權力。杜絕了傳統王朝下地方擁兵自重的可能和對國家安全帶來的威脅。

四是充分意識到中央過度集權帶來的危害，非常注意調動地方的積極性。毛澤東早在《論十大關係》(1956年)中就明確指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”。改革開放以來，中央更是通過向地方的放權，有效激發了各地發展的積極性，成為40年來中國經濟高速增長的重要原因之一。

在承續了中國傳統王朝中央和地方關係的基本模式後，新中國一方面繼承了上述制度安排所具有的靈活、變通、適應性強等優點，在維護國家安全、保障政令統一、有效控制地方、開展國家建設等諸多方面的表現均可圈可點。尤其是改革開放以來，在保持原有中央和地方權力安排格局基本不變的情況下，推動地方競爭與市場競爭的有效結合，體現出了已有中央和地方關係模式在市場體系下極強的變通性和適應性，傳統的中央地方關係模式加上市場經濟體制，爆發出了令人驚歎的經濟能量。

雖然在現代交通、通訊等技術手段的幫助下，中央對於地方的監督、管理等能力明顯增強。然而隨著中央所管轄事務範圍的大幅增加、行政鏈條的明顯延長，所面臨的“激勵不相容”和“信息不對稱”問題同樣嚴重，中央統一決策和地方情況多樣之間的矛盾越發突出，地方“上有政策、下有對策”的變通做法和各種潛規則相當普遍。當前，在中央看來，各地自行其是、地方保護主義、地區惡性競爭和生態環境保護不力等現象仍較為嚴重，因此需要加強中央權力以保證地方時刻“與中央保持一致”；而在地方看來，各種事項過度依靠中央決策、中央管得過多過死、任意隨意決策的現象較為突出，地方“跑部進京”的狀況相當普遍，亟需中央放權以保障地方因地制宜處理實際問題的能力，由此導致“放權放不得、收權收不得”的困局，中央和地方關係難以跳出“一放就活、一收就死”的治亂循環。更為重要的是，在中央和地方權力格局總是處於變動不居的情況下，無法給各方以穩定的預期，很難使中國的中央和地方關係走向規範化、制度化和法治化的軌道。

▍從“泛化治理”到“分化治理”：央地關係的現代化轉型

在中國這樣一個大國，究竟如何才能化解“中央統一決策”和“地方情況多樣”之間的矛盾、真正跳出中央和地方“放權—收權”進退失據的困境呢？從治理現代化理論和其他國家經驗中也許可以找到一些啟示。

功能泛化社會，是指個人和組織往往同時扮演多種公共角色、擁有多種社會身份和發揮多種社會功能，社會分工水平較低。傳統社會是一個功能泛化的社會，中國傳統社會的士大夫階層既是讀書人、又是朝廷官員和地方士紳。與此同時，功能泛化還表現在社會的不同領域(如政治、經濟、法律、教育)之間缺乏清晰的邊界、以及自主的運行機制和規則。因此，傳統社會實行的是一種泛化式的治理，即社會各方責權不清晰，治理規則的規範程度低，往往隨著權力擁有者的決斷而隨意變化。

現代社會則是趨於功能分化的社會。社會明確分化為不同功能的子系統，如經濟、政治、法律、宗教、教育等，每個子系統都有自身的社會功能和清晰邊界，以及獨立自主的運行機制和規則。現代社會遵循的是“分化式治理”，個人和組織在進入到不同領域時必須遵循各自領域的規則，各個領域之間的規則不能隨意混淆。各個社會主體擁有的責權較為明確，社會治理的規則清晰、規範程度和法治化水平較高。

從傳統社會“泛化治理”邁向現代社會“分化治理”的轉型過程中，個人和組織的社會功能趨於單一、整個社會的分工和專業化水平大幅提高、各社會子領域的邊界日益清晰、社會治理規則的規範性、穩定性和可預期性不斷增強。

簡而言之，傳統社會中央和地方關係上的“泛化治理”，是指中央和地方的權力管轄範圍沒有明確區分，各級政府在不同事務上共同行使權力，中央政府常常過度干預地方事務。現代社會中央和地方關係上的“分化治理”，是要釐清中央和地方各自的責權範圍，實現“中央管大事，地方管小事”。正如韋伯所指出：“由於正當性基礎的不同，連帶地也導致了不同的服從形態、不同的行政系統，以及不同的支配方式，而其效果當然也有基本的差異”(韋伯，2010)。在傳統王朝下，統治者們基於一家之私，為了達到政治安全最大化的目標，總是希望儘可能多地把權力集中到自己手中，懼怕任何與其分權的行為。因此在中央和地方關係的制度安排上，也必然傾向採取“泛化治理”的方式。統治者掌握著最高權力、且使用範圍沒有明確的限制，保留著隨時干預地方任何事務的可能，治理規則也可以隨著統治者的意志而隨意改變。在這種權力格局和制度安排下，無法合理劃分中央和地方各自應該負責的領域，統治者們既無意願、也無能力來區分“政府集權”和“行政集權”，落實“中央管大事、地方管小事”的分化治理原則。

回到中國來看，已有的中央和地方關係模式具有泛化治理的明顯特徵。

首先是不區分事務的性質，無論大事、小事都是中央到地方的各級政府在齊抓共管，即所謂“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”；

其次是難以明確各方的責權範圍，中央擁有任意下派地方各種事務的絕對權力，國家部委的一紙紅頭文件，有時甚至只是一個傳真或電話，就可以讓各級地方政府忙得團團轉；

再次是治理規則的不穩定，因事、因地、因人而異的情況非常普遍。在泛化治理模式下，必然造成“中央統一決策”和“地方情況多樣”之間的矛盾、形成中央和地方“放權—收權”進退失據的困境，而轉向“中央管大事、地方管小事”的分化治理正是化解上述矛盾、跳出上述循環的對症良藥。

中央和地方“分化治理”的關鍵是要區分出中央和地方的責權範圍邊界、做到治理規則的規範化。在“中央管大事、地方管小事”的原則下，一方面中央管理著具有全國意義、與每個地方甚至每個百姓都密切相關的普遍性事務，這時需要強調的就不應是地方的差異性、而是全國的統一性。另一方面，地方擁有著管理本地事務的應有權力，中央部門不能隨意干預地方政府自身權限範圍內的地方事務，中央對地方的權力行使必須符合規範化的程序，使得中央和地方的權力配置走向法治化的軌道。可見，站在治理現代化的視角，中國的中央和地方關係要從根本上解決問題，就需要實現從“泛化治理”模式向著“分化治理”模式的轉型。

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▍央地關係的困境與轉型

根據上述治理現代化的理論，從傳統社會的“泛化治理”向現代社會的“分化治理”轉型，核心在於釐清各個社會主體的責權關係、並不斷提高調整這種責權關係的治理規則的法治化水平。改革開放以來，中國中央和地方關係的演變，從總體上看也正是一個從“泛化治理”向“分化治理”不斷變遷的過程。

應當說，改革開放尤其是1994年分稅制改革以來，中國中央和地方關係的調整，一直朝著“中央管大事、地方管小事”的分化治理方向而孜孜不倦地努力，目前已經在醫療衛生等基本公共服務領域邁出了堅實而又寶貴的步伐。但與此同時，也不得不承認中央和地方關係改革所取得的成績，與當初的設想仍有著相當大的差距。

改革的初衷是對涉及中央和地方的重大事項均要進行責權的界定和劃分，但事實上相關改革的領域和範圍卻越縮越小，從一般性的經濟社會事務(2003年)、退縮到財政領域的事權和支出責任(2013年)、再縮退到基本公共服務領域、以至於醫療衛生領域的財政事權和支出責任(2016年和2018年)。

造成中央和地方關係改革相對滯後的原因是多方面的，從治理現代化轉型的角度來看，以下問題尤其值得重視：

首先是過於關注中央和地方責權劃分的具體結果，相對忽視了責權劃分規則的形成。中央和地方關係向著“中央管大事、地方管小事”的轉變，是知易行難之舉。從目前中國的改革實踐來看，中央和地方關係的調整過於聚焦在事權劃分的具體結果上，過於糾結這個事項到底是中央的、還是地方的；以及中央和地方相應的責任大小和支出多少。事權劃分的結果和相應支出責任的分擔，當然是重要的，但站在治理理論的視角，更為重要的是事權劃分的規則。能否有清晰、規範化的事權劃分規則，才是實現“中央管大事、地方管小事”的關鍵。

其次是過於關注中央和地方在具體領域的責權調整，相對忽視了體系變遷的整體要求。目前中央和地方關係的改革不得不退縮到醫療衛生基本公共服務等具體而微的領域，而在其他領域的相關調整則遭遇到了較大的困難，根本上是因為各個領域中央和地方事權的改革，雖然表面上看只是中央和地方在不同事務的管轄範圍變動，但卻涉及到中央和地方關係模式的重大調整。在已有“中央決策、地方執行”的中央和地方關係模式下，中央較少具備辦理實際事務的能力。而“中央管大事、地方管小事”模式下，中央不僅能夠向地方政府部署任務，更需要擁有親自“辦大事”的能力。

因此，不站在現代化轉型的視角認清中國中央地方關係改革的趨勢，沒有在理論高度上形成對中央地方關係改革方向的共識，缺乏對中央和地方關係一些重要制度進行根本變革的絕大勇氣和重大舉措，僅通過各具體領域中央和地方責權的增減，是難以實現中國中央和地方關係從“泛化治理”走向“分化治理”的。

▍央地關係的困境與轉型

改革開放40年來，中央和地方關係的調整及其帶來的一系列演變(如地方競爭模式的產生和發展)，被認為是推動中國經濟社會高速發展的重要原因之一。本文基於治理現代化的視角，用從“泛化治理”到“分化治理”的理論框架來描述中國中央和地方關係演變的總體過程。

自秦以來，中國中央和地方關係的基本模式和重要特徵一直延續至今，有著“泛化治理”的明顯痕跡，其核心是中央和地方的責權、管轄範圍沒有明確區分；調節中央和地方關係的規則任意性強、規範化程度低。在這種模式下，中央掌握著決策上的絕對權威和主動權，地方則擁有實際執行過程的自由裁量權。中國中央和地方的泛化治理模式，具有靈活變通、適應性強等優點，能夠隨著外部環境和形勢的變化而不斷調整，在保障遼闊疆域的統一、龐大帝國的穩定乃至新中國成立後開展大規模國家建設等方面，均取得了矚目的成績。但與此同時，也面臨著中央統一決策和地方情況多元之間的深刻矛盾，不斷陷入中央與地方之間放權不得、收權不能的困境之中，難以真正保證國家的長治久安和持續發展。

改革開放尤其是分稅制改革以來，中國的中央和地方關係模式向著分化治理的方向逐步邁進，其核心是按照事務的不同性質劃分中央和地方各自的責權範圍，以實現“中央管大事、地方管小事”，並將中央和地方關係的調節納入到法治化的軌道，以跳出“一放就亂、一收就死”的治亂循環。雖然目前中央和地方關係的改革特別是在財政領域的調整，取得了長足的進展。但與初衷相比，改革範圍和力度大大縮小、改革成效明顯不如預期。

目前來看，要突破當前中央和地方關係改革遲緩的困局，進一步推動從泛化治理向分化治理的轉型。

一方面要在理論上凝聚共識，明確中央和地方關係轉型的方向。雖然在歷年改革文件的設計中，已有按照事務的不同性質劃分中央和地方責權的相關表述，但對此的認識，並未上升到現代化轉型的高度，也沒有從治理現代化的視角，明確中央和地方關係模式從泛化治理向著分化治理的轉型方向。因此，首先應加強指導中央和地方關係改革實踐的理論自覺，將中央和地方關係的變遷放到中國現代化轉型的框架下加以認識，以進一步明確中央和地方關係改革應向著“中央管大事、地方管小事”的分化治理模式邁進。

另一方面要在實踐中攻堅克難，在中央和地方關係改革中採取一些重大舉措以取得實質性突破。在2018年3月出臺的《深化黨和國家機構改革方案》中，既強調“要著力完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應”，又提出“賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能”。目前來看，已進行的機構改革主要涉及的是同一政府層級不同部門之間橫向的合併和調整，對於不同層級政府之間的機構縱向如何調整，還進展有限。應抓住本次機構改革的機遇，在一些關鍵領域推出類似當年分稅制改革那樣的重大舉措。

具體而言，有兩方面的措施值得重視：

一是應切實增強中央政府“辦大事”的責任和能力。

二是應切實提高中央和地方責權劃分的規範化、法治化水平。中央和地方的責權劃分，是一項極其複雜和艱鉅的工作。在現實中，完全屬於中央的事務和完全屬於地方的事務都是少數，相對比較容易釐清。絕大多數事務均為中央和地方同時具有責任、共同行使事權。在這些責權共擔的事務中，中央委託地方執行的事務又佔據著絕對的比重，這些事權的劃分將會是改革的重點和難點。目前，這些事務的責權劃分大多依據的是各個職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，應將中央和地方事權劃分的法治化，尤其是中央各部門委託地方事務的規範化作為改革的突破口。

本文刊於《管理世界》2018年第11期，原標題為“治理現代化視角下的中國中央和地方——從泛化治理到分化治理”，篇幅所限，內容有所編刪。圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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