【裁判要點】
就違法強拆行政賠償而言，如果沒有違法強拆行為的介入，被拆遷人可以通過拆遷安置補償程序獲得相應補償，這意味著對上述“直接損失”之理解，不僅包括因違法強拆行為對被拆除房屋、附屬物、被損壞的室內物品等造成的直接財產損失，還應包括被拆遷人可能享有的全部拆遷安置補償權益，如拆遷安置房、搬遷補助費、臨時安置補助費等，如此才符合國家賠償法的立法精神。
支付賠償金以及返還財產、恢復原狀均是國家賠償的賠償方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢復原狀已經不具備現實可能性，對被拆遷人的財產損失以支付賠償金的方式賠償符合客觀實際和法律規定。同時，從切實保障被拆遷人居住權益和補償權益的角度出發，如果被拆遷人未獲得安置,行政機關還有提供拆遷安置房的義務，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權。
面對違法強拆，行政機關在承擔賠償責任時應當秉持全面賠償和公平合理的原則。首先，要區分違法強拆發生的背景，是城中村改造還是集體土地徵收，抑或是國有土地上房屋徵收，不同的情形涉及的賠償標準並不相同。其次，為體現對違法拆除行為的懲戒，充分保護被拆遷人的合法權益，對被拆遷人的損失賠償不應低於其原應得的相關拆遷安置補償權益。再次，要兼顧其他被拆遷人的合法權益，綜合考量其他被拆遷人以及當地其他項目的類似補償方式與標準、安置情況，全面考慮法律、行政法規以及相關政策規定的連續性、一致性和公平性。
行政機關在確定行政賠償標準與額度的過程中，在不違反法律、法規禁止性規定的情況下，對被拆遷人的損失賠償，要填平補齊受損的財產權利，確保其在同等條件下獲得不低於其他被拆遷人所享受的拆遷安置補償利益。同時還要考慮到被拆遷人自房屋被強拆後多年未獲得補償、賠償的客觀情況，切實彌補因違法拆遷所造成的各項損失，對被拆遷人作出公平合理的賠償。對於搬遷補助費、臨時安置補助費等損失賠償問題，行政機關應當按照當地拆遷補償安置政策並結合實際情況確定合理的賠償數額。
【裁判文書】
山東省高級人民法院
行政 賠 償 判 決 書
（2018）魯行終744號
上訴人（原審原告）張學志，男，1966年1月1日出生，漢族，住棗莊市薛城區。
上訴人（原審原告）侯傳蘭，女,1966年3月9日出生，漢族，住址同上，繫上訴人張學志之妻。
以上兩上訴人共同委託代理人劉新，山東薛國律師事務所律師。
上訴人（原審被告）棗莊市薛城區人民政府，住所地棗莊市薛城區永福路**號。
法定代表人張偉，區長。
委託代理人姜玉偉，棗莊市薛城區人民政府法制辦公室工作人員。
委託代理人劉榮淵，山東金尊律師事務所律師。
張學志、侯傳蘭訴棗莊市薛城區人民政府（以下簡稱薛城區政府）行政賠償一案，棗莊市中級人民法院於2017年12月22日作出（2017）魯04行初41號行政賠償判決，雙方均不服，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，於2018年8月6日公開開庭對本案進行了審理，上訴人張學志及張學志、侯傳蘭的委託代理人劉新、上訴人薛城區政府的委託代理人姜玉偉、劉榮淵到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明：原告張學志、侯傳蘭在薛城區××東××山村東南角、××路××、××東地段擁有房屋一處。2008年2月28日，中共薛城區委和被告薛城區政府制定了《關於加快城中村改造的實施意見（試行）》（薛發[2008]5號）。2008年5月6日，被告制定了《薛城區泰山南路城中村改造項目拆遷補償安置方案》，包括安置範圍、補償辦法、回遷安置等主要內容。原告房屋在該文件規定的拆遷範圍之內。2009年12月30日，被告統計的摸底調查表載明：原告的主房面積為724.14㎡，配房面積為294.32㎡。2010年5月25日，原告的該處房屋被拆除。原告被拆除房屋所在地東姚山村東南角（現薛城區泰山路以東、珠江路以北、香江路以南）於2009年12月30日經山東省人民政府同意批准由棗莊市人民政府徵收用於城市建設，並於2010年6月18日出讓給棗莊德聖房地產開發有限公司；該地塊在2016年10月經國務院批准的《棗莊市城市總體規劃（2011-2020年）》中被確定為城市建設用地範圍內。
2013年9月10日，張學志以其房屋被棗莊市薛城區常莊鎮人民政府強制拆除為由，向滕州市人民法院分別提起確認行政行為違法訴訟及行政賠償訴訟。2013年10月11日，張學志申請追加薛城區政府為共同被告。2014年3月21日，滕州市人民法院作出（2013）滕行初字第146號行政判決，確認薛城區政府強制拆除張學志房屋的行為違法。薛城區政府不服一審判決，提起上訴。2014年7月11日，棗莊市中級人民法院作出（2014）棗行終字第29號行政判決，維持了一審判決。2015年6月12日，張學志就行政賠償案件向滕州市人民法院遞交撤訴申請，同日，該院裁定準予其撤訴。2015年6月17日，張學志、侯傳蘭夫婦向棗莊市中級人民法院提起行政賠償訴訟，要求判令被告賠償損失。2015年10月16日，棗莊市中級人民法院作出（2015）棗行初字第14號行政裁定，以其起訴系撤回起訴後無正當理由再行起訴為由，裁定駁回其起訴。張學志、侯傳蘭不服一審裁定，提起上訴。2016年5月16日，山東省高級人民法院作出（2016）魯行終311號行政裁定，裁定撤銷棗莊市中級人民法院（2015）棗行初字第14號行政裁定，指令繼續審理。棗莊市中級人民法院於2016年11月11日作出（2015）棗行初字第14號行政判決，張學志、侯傳蘭不服，提起上訴。山東省高級人民法院於2017年5月11日作出（2017）魯行終452號行政裁定，撤銷棗莊市中級人民法院（2015）棗行初字第14號行政判決，將本案發回重審。
本案重審審理過程中，原告將原審訴訟請求中的臨時安置補助費變更為977721元（10元/月/㎡×1018.46㎡×96個月）。經原告提交申請，棗莊市中級人民法院在棗莊市房地產開發和房屋徵收管理辦公室調取了2017年1—9月份薛城區中興世紀城東區和金水灣A區項目商品住宅網籤均價數據，數據顯示：2017年1—9月份薛城區中興世紀城東區、薛城區金水灣A區項目商品住宅網籤均價分別為3340元/㎡、4576元/㎡。
原審法院認為：本案的爭議焦點為對原告應予賠償的項目具體包括哪些，應予賠償的標準和數額應為多少。（一）關於被強拆房屋的價值問題。根據重審查明的事實可知，原告房屋被拆除時其坐落土地已徵收為國有土地。山東省高級人民法院在發回重審裁定中明確指出：“對於薛城區政府賠償上訴人房屋損失的數額，應當比照同區位、現階段房屋的市場價格計算”。因此，對張學志、侯傳蘭房屋損失的賠償應比照同區位、現階段房屋市場價格計算。張學志、侯傳蘭被拆除房屋所在地已被徵收為國有土地後出讓給棗莊德聖房地產有限公司，該公司在該處土地上開發了中興世紀城東區商品房項目。考慮到在對棗莊房地產開發辦出具的2017年1—9月份薛城區中興世紀城東區和金水灣A區項目商品住宅網籤均價數據質證意見裡原告提到棗礦集團為職工謀福利而於2010年團購該處房產致使房價偏低（3100元左右/㎡），並結合查明的另案張學良提供的三名案外人於2011年5月份認購中興世紀城商品房就已達到3200元以上/㎡的事實，現在對張學志、侯傳蘭被拆除房屋價值如按棗莊房地產開發辦出具的2017年1—9月份薛城區中興世紀城東區3340元/㎡予以賠償，則顯失公平。可以參照與其區位較近的金水灣A區項目商品住宅網籤均價即4576元/㎡作為賠償張學志、侯傳蘭主房的單價標準。對配房賠償的單價標準，可以比照2007年棗莊市人民政府112號令、棗價發［2006］78號文件綜合評定的補償標準中合法配房補償單價佔合法主房補償單價的比例即主房單價的70.59%（600元/㎡÷850元/㎡）即3230.20元/㎡（4576元/㎡×70.59%）計算賠償配房的單價。故對張學志、侯傳蘭房屋損失的賠償總額為4264377.10元（724.14㎡×4576元/㎡＋294.32㎡×3230.2元/㎡）。（二）關於附屬物的損失問題。原告對被告計算認定的附屬物價值268922.38元認可，予以確認。（三）關於搬遷補助費問題。張學志、侯傳蘭的住房被強拆後，因搬遷另擇新居，會產生合理的費用。因繫住宅房屋，可以參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十三條的規定，由被告向張學志、侯傳蘭一次性支付搬遷補助費500元。（四）關於臨時安置補助費問題。張學志、侯傳蘭的房屋被強拆後，被告沒有為其提供週轉用房，也未提供臨時安置補助費，原告無論租房還是通過其他途徑解決住房問題，都會產生直接損失。對此，被告應予賠償。可以參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十四條的規定，由被告按照被拆遷房屋面積10元/㎡標準，一次性支付臨時安置補助費10184.6[（724.14㎡+294.32㎡）×10元/㎡]。（五）關於利息損失問題。因在棗莊市房地產開發和房屋徵收管理辦公室調取的商品住宅網籤均價系同區位、現階段的價格，故對原告要求賠償利息的訴訟請求，不予支持。
綜上，棗莊市中級人民法院審判委員會討論決定，判決被告薛城區政府於判決生效之日起30日內賠償原告張學志、侯傳蘭房屋損失4264377.10元、附屬物損失268922.38元、搬遷補助費500元、臨時安置補助費10184.6元，共計4543984.08元；駁回原告張學志、侯傳蘭的其他賠償請求。
張學志、侯傳蘭不服原審法院判決，上訴請求:1.撤銷原審法院判決;2.改判薛城區政府賠償其房產價值損失5016933元（4926元/㎡×1018.46㎡）、臨時安置補助費977721元、搬遷補助費500元、附屬物損失268922.38元，共計6264076.38元。主要理由如下：1.原審法院調取的數據時間跨度太長，不能真實反映現階段市場價格，不足以彌補涉案房屋損失。棗莊市房地產開發和房屋徵收管理辦公室出具的說明證明，2017年10月份薛城區金水灣A區項目商品住宅網籤均價4926元/㎡，該價格更接近現階段市場價格。因此房屋賠償單價應為4926/㎡。2.原審法院判決配房賠償標準低於主房賠償標準無依據，應執行相同的賠償標準。3.涉案房屋被強拆後，薛城區政府一直未向張學志、侯傳蘭支付臨時安置補助費，也一直未提供週轉住房，依據《山東省城市房屋拆遷管理條例》第四十條、第四十一條及《棗莊市國有土地上房屋徵收與補償辦法》（棗莊市人民政府令第143號）第二十九條的規定，應判令薛城區政府賠償張學志、侯傳蘭96個月臨時安置補助費977721元。原審法院判決認定臨時安置補助費損失為1018.46元，明顯錯誤。
薛城區政府不服原審法院判決，上訴請求：撤銷原審法院判決併發回重審。理由是：1.關於賠償項目。搬遷補助費和臨時安置補助費是在徵收拆遷法律關係基礎上產生的，與侵權損害賠償為不同的法律關係，不能既適用侵權損害賠償法律關係又適用徵收拆遷補償法律關係。原審法院判決薛城區政府賠償張學志、侯傳蘭搬遷補助費和臨時安置補助費，缺乏依據。2.關於賠償金計算方式。涉案房屋被拆除前屬農村住宅,原審法院判決按同區位、現階段房屋市場價格作為房屋賠償標準，沒有法律依據，沒有查清事實，更脫離本地區實際情況。並且，原審法院適用棗莊市人民政府112號令、棗價發［2006］78號文件推算配房賠償價格，混淆了拆遷補償法律關係和行政賠償法律關係。
原審期間各方當事人提交的證據材料已隨案卷移送本院，上述證據在原審中已經質證。經審理，本院二審查明的案件事實與原審法院查明的案件事實基本一致。
本院認為：本案系薛城區政府強制拆除張學志、侯傳蘭房屋引發的行政賠償爭議。由於涉案房屋被強制拆除的行為已被確認違法，針對涉案房屋原有的補償問題可依法轉化為賠償程序解決 ，薛城區政府依法應對張學志、侯傳蘭的財產損失承擔行政賠償責任。圍繞各方當事人的上訴理由以及原審法院判決內容，本案確定的爭議焦點為薛城區政府對張學志、侯傳蘭財產損失的賠償範圍、賠償方式、賠償標準和賠償如何處理等問題。
（一）關於被拆遷人財產損失的賠償範圍問題
《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（八）項規定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”就違法強拆行政賠償而言，如果沒有違法強拆行為的介入，被拆遷人可以通過拆遷安置補償程序獲得相應補償，這意味著對上述“直接損失”之理解，不僅包括因違法強拆行為對被拆除房屋、附屬物、被損壞的室內物品等造成的直接財產損失，還應包括被拆遷人可能享有的全部拆遷安置補償權益，如拆遷安置房、搬遷補助費、臨時安置補助費等，如此才符合國家賠償法的立法精神。本案中，如果張學志、侯傳蘭在城中村改造中未獲得補償和安置，則其所主張的涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費等損失均應納入行政賠償範圍。
（二）關於被拆遷人財產損失的賠償方式問題
《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條規定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。”據此，支付賠償金以及返還財產、恢復原狀均是國家賠償的賠償方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢復原狀已經不具備現實可能性，對被拆遷人的財產損失以支付賠償金的方式賠償符合客觀實際和法律規定。同時，從切實保障被拆遷人居住權益和補償權益的角度出發，如果被拆遷人未獲得安置,行政機關還有提供拆遷安置房的義務，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權。
（三）關於被拆遷人財產損失的賠償標準問題
面對違法強拆，行政機關在承擔賠償責任時應當秉持全面賠償和公平合理的原則。首先，要區分違法強拆發生的背景，是城中村改造還是集體土地徵收，抑或是國有土地上房屋徵收，不同的情形涉及的賠償標準並不相同。其次，為體現對違法拆除行為的懲戒，充分保護被拆遷人的合法權益，對被拆遷人的損失賠償不應低於其原應得的相關拆遷安置補償權益。再次，要兼顧其他被拆遷人的合法權益，綜合考量其他被拆遷人以及當地其他項目的類似補償方式與標準、安置情況，全面考慮法律、行政法規以及相關政策規定的連續性、一致性和公平性。 具體到本案，針對雙方爭議較大的涉案房屋的損失賠償標準問題，原審法院判決認定以同區位、現階段國有土地上房屋價格作為涉案房屋的賠償標準；張學志、侯傳蘭主張涉案房屋被拆除後所在土地已被用於城市化建設，應按照同區位國有土地上新建商品房價格賠償其房屋損失。對此，本院認為，《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定，“徵收農村集體土地時未就被徵收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋徵收補償標準的，人民法院一般應予以支持”。從該條款可以看出，集體土地被依法徵收且未進行安置補償是適用國有土地上房屋價值補償標準的前提。而本案發生在城中村改造過程中，在山東省人民政府對涉案土地作出徵收批覆之前，薛城區政府已對涉案房屋所在村莊實施了城中村改造並進行了安置補償，本案並不符合上述條款規定的情形。因此，在前期已對大部分被拆遷人按城中村改造拆遷安置補償方案安置補償完畢後，僅對張學志、侯傳蘭的涉案房屋按國有土地上房屋價值為基礎確定賠償標準依據不足。故此，原審法院判決的上述認定不當，應予糾正；張學志、侯傳蘭的該項主張不能成立，不予支持。
（四）關於被拆遷人財產損失的賠償處理問題
薛城區政府在確定行政賠償標準與額度的過程中，在不違反法律、法規禁止性規定的情況下，對張學志、侯傳蘭的損失賠償，要填平補齊其受損的財產權利，確保其在同等條件下獲得不低於其他被拆遷人所享受的拆遷安置補償利益。同時還要考慮到張學志、侯傳蘭自房屋被強拆後多年未獲得補償、賠償的客觀情況，切實彌補因違法拆遷所造成的各項損失，對張學志、侯傳蘭作出公平合理的賠償。對於搬遷補助費、臨時安置補助費等損失賠償問題，薛城區政府應當按照當地拆遷補償安置政策並結合本案實際情況確定合理的賠償數額。對於附屬物損失的賠償問題，雙方不持異議，本院予以確認。
鑑於有關賠償事項和賠償數額問題仍需要薛城區政府進一步審查核實，同時考慮到本案城中村改造涉及範圍廣、人數多、社會影響大等實際情況，從實質解決爭議、減少當事人訟累、節約國家司法和行政資源以及警示賠償義務機關及其工作人員嚴格公正文明執法角度出發，本案在損失賠償處理問題上宜按照全面賠償原則，由薛城區政府對張學志、侯傳蘭的合法權益全面及時、一次性地賠償救濟到位 。
應當指出的是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條之規定，人民法院針對賠償案件可以組織調解。本案審理期間因各方分歧過大難以達成調解協議。本案判決之後，薛城區政府仍應積極協調當事人，切實履行好行政賠償義務，儘可能協調化解爭議，如仍難以達成一致意見，應當及時作出賠償決定。張學志、侯傳蘭如不服，仍有權依法尋求司法救濟。
綜上所述，原審法院判決認定事實不清，依法應予撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷棗莊市中級人民法院（2017）魯04行初41號行政賠償判決；
二、責令棗莊市薛城區人民政府於本判決生效之日起九十日內對張學志、侯傳蘭依法予以全面賠償。
本判決為終審判決。
審判長 曲立力
審判員 蔣炎焱
審判員 郝萬瑩
二〇一九年三月十九日
書記員 王 璐
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