行政區劃建置與區域經濟開發互為表裡、彼此推動，已成為學術界所公認的原理。清代以來，隨著“走西口”移民潮的出現與經濟的發展，“口外”內蒙古地區的政區建置逐漸發生變化，從無到有，從簡到繁。可以說，這一地區的政區建置不僅是當地經濟發展 的反映，也源於來自山西以及陝西等地的移民。他們既是當地經濟開發的主力軍，也是促進內蒙古地區政區建置變化的一個重要因素。
一、清代歸綏道隸屬山西
在清代輿地名著《讀史方輿紀要》中，顧祖輿曾盛讚山西地勢“最為頑固”，即指該地區的自然形勢封閉性極強，名山大川構成了分離這一地區與周圍區域的天然畛域。山西行政區劃的歷史演變也相當典型地反映了“山川形變”的原則和“表裡山河”的特徵。然而，就在清代，山西省行政區內卻出現了一塊頗有“犬牙交錯”形態的區域，這就是歸綏道（即口外諸廳）的設置。口外諸廳處於以歸化、土默特為核心的長城以北的漠南蒙古地區，是整個蒙古地區較早推行內地行政區劃建置的區域之一。
其時，這個地區應該稱為“山西口外蒙古地區”，屬於清代山西省行政區域的一部分。而時間推移到民國初年，口外地區才開始設“縣”，並最終與山西省分離。
歸綏道設置於乾隆六年（1741年），為山西省所轄四道（冀寧道、河東道、雁平道、歸綏道）之一，從此這一地區成為山西省的重要組成部分。
歸綏道隸屬於山西省，自然有地理位置毗連的因素，但至關重要的原因是，在歸綏道的建設過程中，山西移民功不可沒，他們是將兩個區域聯繫在一起的強有力的紐帶。因為在口外六廳中，來自山西各地的移民在數量上佔有明顯的優勢。如民國《歸綏縣誌》稱：“邑民其先多晉產，故亦多晉俗。”又云：“邑明代為蒙古人遊牧民，諳達（即俺答）內附後，始有晉人來營商業。”也就是說，最早來到歸綏地區從事耕商活動的正是山西人。《古豐識略》載：和林格爾廳“多系口內忻、代等州，祈（應為“祁”——作者注）縣、太原、太谷、陽曲、大同、左雲、平魯等縣民人租種蒙古地畝，在內居住。”光緒《新修清水河廳志》稱：該廳“所有居民並無土著，大抵皆內地各州縣人民流寓，而以附近邊牆之偏關、平魯二縣人為尤多”。又如在托克托城中，來自山西各地的同鄉民佔有絕對多數（參見今堀城二《中國封建社會的構造》第三部第三編《托克托》）。據現代學者的實地調查證實：“薩拉奇（齊）的土著漢人，絕大部分來自山西北部，少數來自陝北”。（參見張清常《內蒙古薩拉奇（齊）漢語方言詞彙一瞥》）既然入居這一地區的漢族平民以山西人為主，那麼將這一毗連的新行政區歸併于山西省管轄，自然是順理成章之事。從這個意義上講，漢族移民特別是山西移民實為推動該地區政區設置進展的原動力。
二、雍正以前僅為軍事重鎮
查雍正《山西通志》，山西省長城以北地區並沒有設置行政區的記載。據嘉慶《重修一統志》“歸化城六廳”建置沿革稱：“本朝天聰六年，太宗皇帝來徵察哈爾，駐蹕歸化城，土默特部落悉歸順。九年，以貝勒嶽脫駐守歸化城。康熙三十五年，聖祖仁皇帝自白塔駐蹕於此，其官制有都統、協領等員，統理駐牧諸旗。”土默特及其周圍地區歸入清朝統治後，基本仿照滿清八旗的制度，編立了土默特二旗及西二盟（烏蘭察布盟與伊克昭盟），實行都統制或“札薩克”統領。這顯然考慮到當地蒙古遊牧民族的特點，帶有濃厚的軍事管制色彩，還不能與正式的行政區相提並論。這一階段正處在滿清王朝大力開疆拓土時期，統治者需要蒙古部族強有力的武裝力量為其效力，為此，歸化城一帶的重要地位引起滿清最高統治者的注意，特別是在對準格爾部的戰爭取得勝利後，歸化城更成為清廷控制塞北地區的軍事重鎮。
三、官方行為促進了走西口移民潮
時值歸化土默特地區開發時期，塞北地區的安定與大片宜於耕種的土地對長城以南的漢族平民具有強烈的吸引力。在清朝官府允許乃至鼓動下，影響深遠的“走西口”移民潮初見端倪，不少山西漢民開始北上進入口外地區從事耕商活動，為該地區的開發帶來了勃勃生機。乾隆年間的《察素齊重修關帝廟碑》記載：“自聖祖仁皇帝與將軍揚古西征厄魯特葛爾丹，乃招民出口耕種，旋于歸化城通商。未幾，耕者商者雲集輻輳，歸化城亦一大都會也。久之，而數里一邨，數十里一鎮，於是有察素齊鎮焉。”察素齊原是歸化城西面的一個小鎮，即今土默特左旗。這段文字清晰地勾勒出察素齊以及歸化城一帶村鎮形成的概況。由此可知，漢族平民的北上是塞北城鎮形成過程中最重要的因素，而城鎮村落的出現與繁榮又是漢民北上最直接的成果。
當然，這一過程充滿坎坷，遠非一蹴而就。如《歸綏識略·費揚古傳》記雲：“時歸化城商販初集，蒙古兵弁強攫貨物，有索價者輒倚勢凌暴，商民苦之。公至，力除其弊，有犯者即懲經法。……歸綏人至今屍視之。”這說明當時作為塞上商業都會的歸化城正在初步籌建之年，塞內的漢族商民開始向此地聚集。著名將領費揚古對於歸化地區的商業發展及漢族移民的定居，成為至關重要的保障環節。
四、“旗廳並存，一區兩制”的形成
據《古豐識略》卷二十八《宦績篇》載：“雍正元年，因商民為建生祠，奏請改建文廟，設左右翼學，增設理事同知，招商勸農，教養兼備，為商賈十二行及農圃各村莊墾種之始。”清廷在山西口外蒙古地區設置歸化城理事同知，宣告了歸化城廳的建立，它隸屬於山西朔平府，這是該地區行政區建置的最初嘗試。這一嘗試不是隨性而為，而是為了滿足這一地區開發及移民管理的需要。
上述《古豐識略》中的所謂“商民”，就是指北上進入該地區的漢族移民。可以想象，大量漢族平民的到來必然帶來複雜的管理問題，主管蒙旗事務的都統自然會感到力不從心，而理事同知設置後，漢人之間的糾葛由理事同知全權處理，而蒙漢之間的訴訟則由都統派專員與同知協商解決。這也就是所謂“旗廳並存，一區兩制”制度的開始。
從此，“旗廳並存，一區兩制”制度就成為口外蒙古地區行政管理制度上最主要的特徵。這種制度的核心便是民族分治，即對於統一區域內的不同民族實行不同的管理方式。毋庸置疑，這種“旗廳並存，一區兩制”制度的產生，是不同民族在同一區域內從事不同生產、生活方式的社會客觀現狀所決定的，適應了蒙、漢等各民族在塞北地區和平共處的需要。可以肯定，假如沒有漢族平民的北上及定居，也就不可能有這種制度的產生與持續。
歸化城理事同知設置後，清朝官府開始在當地移民中實行牌甲制度。據《大清會典》載：“雍正八年（1730年）奏準山西、陝西邊外蒙古地方，種地民人甚多，其間奸良難以分辨，應設立牌頭四名，總甲一名。”這說明，這些移民儘管沒有在當地正式入籍，但清朝官府已承認其合法的居留權。
乾隆元年（1736年），口外蒙古地區又設置了綏遠城，成為該地區發展史上的一件大事。綏遠城在歸化城東北，後朔州右衛之建威將軍移駐於此，作為歸化地區及西二盟最高軍事長官。後來，兩翼旗都統事務也劃歸將軍管理。建威將軍原本駐守山西朔州，這種移防安排，反映了清政府在這一地區統治的強化，同時有利於山西與這一地區合為一體，歸綏道與綏遠將軍的並存顯然也是“旗廳並存，一區兩制”制度新的表現形式。
另外，為加強對漢民的分治，清廷還派遣不少漢族官員到歸綏道任職，山西崞縣人張曾就是其中的代表之一。張曾為道光丁酉舉人，欽賜軍功二品，加布政使銜，署理陝西隴州知州，因故退隱歸裡。咸豐年間起用為綏遠城廳、綏遠將軍府幕府師爺。後於光緒年間，由張之洞推薦，署理歸綏道七廳。本文前面所引的《古豐識略》，就是張曾與歸綏道道檯鐘秀於咸豐九年（1859年）聯合纂寫，此為首部歸綏道志。本文前面所引的《歸綏識略》，是張曾於咸豐十一年（1861年）初，在《古豐識略》的基礎上增訂重修的，改名為《歸綏識略》，成為現今呼和浩特地區的第一部地方誌書，開創了呼和浩特地區編撰方誌的先河。
五、各廳具有不尋常的地位
“廳”的原意為官員的臨時辦公處。廳的設置創始於清朝，原本並非固定的政區單位。同知與通判原同為知府的佐官，由知府派出分管某地方，即名之為某廳，久之遂演變為一級固定的行政單位。清朝各廳都設於不便設置州縣的特殊區域。同知為正五品，通判為正六品，都高於一般知縣的品第，也顯示出各廳不尋常的地位。
在增設綏遠城理事同知的同時，清廷又將這一地區分為五路，增設協理通判分管，這無疑是開發與管理進一步深化的反映。如嘉慶《重修一統志》載：“（乾隆）二十五年增置歸化、托克托城、清水河、薩拉奇（齊）、和林格爾通判五員，並屬歸綏道。二十九年，裁歸化城通判，共為六廳。”此處所謂“增置”，其實是正式將五協理通判升為理事通判廳，上述“歸化城六廳”包括綏遠城同知，其範圍與《綏乘》所稱“口外五廳”完全一致。
同治、光緒以前，山西口外地區除歸化城五廳外，還有豐鎮、寧遠二廳。這二廳先歸屬直隸宣化府，後又劃歸山西。依距離之遠近，豐鎮廳歸大同府，寧遠廳歸朔平府。它們的建置也與漢族移民的聚集有著直接的關係。乾隆豐鎮《龍王廟重修碑》稱：“……如我豐川，古所謂沙漠地也，以牧畜為業。……雍正三年、乾隆三十一年接踵招墾，沙漠之地竟成沃壤之區，城垣開廳，得斯拓焉。”乾隆《大同府志》完全證實了上述說法，如雲：“雍正三年，招民墾種，（豐鎮）隸直隸張家口理事同知管理”。“（乾隆）三十年，經察哈爾都統奏請，將太僕寺空出牧廠餘地，東起哈檀和碩，西至實巴爾臺，迤長二百餘里，召民以墾。”這樣，豐、寧二廳與歸化道五廳相加，就構成了山西“口外專轄地方者七廳”的局面。
六、歸綏一帶行政區劃的重大突破
時間到了光緒年間，歸綏道所屬理事廳從“口外七廳”一躍增為“口外十二廳”。其原因為，口外七廳轄境較廣，地處邊境，蒙漢雜處，管理難度大。而扭轉這一狀況的有效手段之一就是縮小轄域，增置新廳。於是，這一時期便在“口外七廳”的基礎上，增置興和、五原、武川、陶林、東勝等五個新廳。這些新廳的官員均由山西各府州官員改任，這無疑有利於對當地山西移民的管理，也有助於加強山西內地與這一地區的聯繫。
政區改革的另一個步驟是將理事廳改為撫民廳，這一改革源自張之洞。光緒八年（1882年），張之洞就任山西巡撫，他到任不久即提出了將口外七廳改撫民兼理事的主張，並於光緒九年九月上《籌議七廳改制事宜折》，對改制的理由及重要事宜作了詳細說明。他指出，“歸化等七廳，宣雲屏藩，漠南重鎮，幅員荒闊，民蒙雜居，僑戶逋糧，曩稱難治，去省遼遠，吏治不修”，改制已勢在必行。撫民同知廳與理事同知廳的最大區別在於，理事同知的主要責任與權限在於處理漢民之間出現的訴訟與糾紛，無事則不理，並不涉及日常事務；而撫民同知則要與內地州縣長官一樣，全面負責漢民的管理。
然而，行政區劃的改革也帶來了新的問題，如新廳的增置意味著歸綏道實際管轄地域的擴大。特別是在五原廳與東勝廳正式設置之後，歸綏道的範圍幾乎覆蓋了今天內蒙古自治區中部地區，其面積大致與山西口內地區相等，這自然為深入管理設置了難以逾越的障礙。在行政體制與管理能力沒有根本改變的情況下，距離中心區越遠，管理力度就會越弱。隨著口外農業開發的深入，如果仍將這大片區域隸屬於山西省管轄，顯然不能適應形勢發展的需要。所有這一切都為民國初年該地區與山西省分離以及改置縣治做了充分的準備。
綜上所述，歸化城諸廳是清代山西省的一個特殊區域，其設置本身就是山西行政區劃演變中的一個重大突破，與山西平民的北上及口外地區農業開發密切相關。清朝著名學者、山西五臺人徐繼畬對此曾有過精闢的闡述：“雁代以北為古邊陲，戎馬時來，保塞之民多貧瘠。我國家威德遠播漠北漠南，蒙古各部悉編入八旗……承平日久，內地無業之民多負耒租墾草地，服賈者亦時以百貨往。車駝往來，殊無限隔。生聚既多，蒙民交雜，乾隆中乃於其聚成都會之地，分設七廳，以兼理蒙民。……三晉之人種 地服賈者尤多，往往赤手起家成素封。”（《松龕全集·文集》卷二《誥封武翼都侯周公樸齋八十壽序》）
大量歷史資料為我們提供了以下啟示：
（一）口內漢族平民的北上，為邊牆之外蒙古地區的治理帶來了新的問題，提出了新的要求。原來都統及札薩克制度無法適應這一需要，所以，新的行政體制應運而生。
（二）有清一代，口外政區設置經過了一系列的演變，從歸化城廳的出現到歸綏道的建立，從理事廳到撫民廳，各廳的設置以及層級的確定，與當地漢族平民的移居規模相適應。
（三）成千上萬的山西平民加入到“走西口”的行列中，歸化、土默特等地區農業開發的主力軍非山西移民莫屬。再加上地緣關係，歸綏道隸屬山西省成為順理成章之事，而這一歸屬又同時為山西平民的繼續北上創造了更加良好的氛圍。
所以說，山西口外蒙古地區政區建置不僅是經濟開發的反映，也是移民運動進展的標誌，而且是因時、因地、因情制宜的典範。
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