在清朝咸同时期，清朝政府内忧外患，内有太平天国等农民起义，外有西方列强对于中国的各种侵占，因此在这种情况下，清政府之前的财政制度已经完全失效。

户部已经没有办法掌握全国财政大权，收入结构和支出款项也全部发生了根本性的改变，自古以来“量入为出”的思想理念也无以为继，因此清朝政府在被逼无奈之下走上了从“国家财政”到“财政国家”的财政转型道路。

咸丰皇帝上位后，国家面临内忧外患的窘境，内部民间大小起义不断，外有西方侵略者骚扰，“奏销制度”全面失效，清政府多次想要恢复“奏销制度”无果，改用“摊派制度”

清政府之前的财政征收一直采取的是奏销制度。何为奏效制度？首先各州县对于财政收入的账本进行审计，把账目内容分为起运、存留、拨用、余剩四大部分，然后把账目即所谓的奏销草册送到省级机关，省级财政机关在根据这些情况进行核实和制作总册。

各省最后将总册送往京城，交给户部。户部接受之后，可以有四个月进行核查，如果有不合的情况，户部可以驳回，让省级机关重新制作总册。最后到一年年底时，户部再将最后的结果交给皇帝审批。

但是自咸丰皇帝在位以来，国内有太平天国起义和其他大大小小的起义，再加上第二次鸦片战争，因而奏销制度逐渐成为形同虚设的财政制度。

比如广东一省从道光三十年到小风十一年这十几年里只奏销给中央过一次。虽然中央想要再次把财政权力抓在手里，因此屡次要求广东依照旧制奏销，但是广东省只是敷衍了事，当时其他省大多也是如此。

后来咸丰皇帝想要恢复旧制，但是户、兵、工三部书吏却分别分派自己的亲信前往各省，打探实情，和省级官员相互勾结，提前做好准备，想要打捞一笔。

因此在这种情况下，户部尚书只好上书制止了奏销制度，只是将长达数十年的打击天平天国的军费草草报销。从此就可以看出朝廷想要恢复奏销制度根本就是有心无力。

因为战争的冲击，正所谓“将在外君命有所不受”，各级地方政府都需要及时地对战争作出调配，因此相应的地方政府的权利大大扩大，而中央政府的掌控地方的力量已经大大削弱。

再加上京、协饷体制失效，顾名思义就是由中央统一调配军饷的制度已经失效。比如在咸丰二年，安徽省的省级官员就私自将全省上下各种财政收入截留作为军费，这一点中央是知晓的。

但是因为中央发不起军饷，因此也只好对这一行为默认。甚至有些地方大员还私自截取其他地方途经的京饷以及钱粮。

在这种情况下，清朝政府已经没有办法得到财政收入。因此清朝的财政制度由奏销改为摊派。顾名思义，就是各省政府每年上缴固定的钱粮作为财政收入。

一开始每省摊派的金额为四百万两白银，到了同治三年已经攀升至八百万两白银。而且这些金额并不包括一些临时性开支，那些临时性的开支也是需要摊派的，比如皇帝大婚，除了京城提供的费用外，各省摊派了大约一千万两白银。

“奏销制度”变为“摊派制度”后，内部农民起义屡屡爆发，清朝的收入格局发生改变，清政府失去农业征税的主导权，由“农业征税”改为“工商业征税”，并不断完善“工商业征税”的税目种类，以此来缓解军费带来的财政压力

在清朝初期国家的赋税主要是来源于农业，但是在太平天国攻占了江苏、安徽、湖南等地之后，情况就发生了改变。因为自古以来江南地区就是国家的大粮仓，而太平天国占据的大多都是富硕的产粮大省，因此清政府失去了最为在重要的财政收入基地，而农业收入占主体的局面就此改变。

同时因为许多省份都需要打击农民起义，但是国家在这个时候又给不起军饷，因此只好同意各个省份自己征收税收作为军费，因此清政府在其他省也征收不到什么赋税。

而在这时，因为上海出现动乱，而清政府无法处理，因此英美等西方列强纷纷出来干预。第二年，清政府被迫同意英国的建议，让各国派遣几位代表组成了关税管理委员会。

同时清廷让恭亲王成立总理衙门，掌管外交事务。但是后来因为种种缘故，中国海关行政权还是落入洋人之手，而西方人运用近代的海关税收制度，对于进出口货物和船只进行严格管理，因此清政府的海关税收收入也快速上升。

清政府同时增加一种商税，名为厘税，是面向商人的税务，由扬州官员首创。起初只是因为扬州地区的军费耗费过大，地方财政无法提供支持，所以设立的新型税款，后来中央发现其中的有大利可图，因而在全国推行。

随着厘税的迅速发展，其制度和征收的流程愈加完善，征收税款的种类也更加多样，不仅包括日用百货，还包括盐、茶、药等商品。

清政府外部面临侵略者的入侵，财政支出结构发生了极大的改变，财政收入中的很大一部分都用于正常的军费开支。为了更好与西方侵略者抗衡，拨款开展洋务运动，派遣人才出国留学，学习西方先进的技术。战后割地赔款也成为财政支出的大头

在这一时期，虽然还有一些常规性的财政支出，但是这些支出的比例已经逐渐缩小，并且朝廷也不太重视这些支出。比如有地方大员向皇帝要求拨银五十万两来雇佣更多的工人，却遭到了咸丰皇帝的训斥：

“览奏各情形固无虚捏，然大吏所司者何事? 虽不必为朕分忧，顾不能为部臣分忧耶! 目下筹款艰难，汝断不能不知，动请部拨，亦何若是之厚颜耶！”

就连正常的向中央要钱都会被训斥，可想而知中央对于常规性支出肯定是能免则免。

那么清朝的财政收入是花在了什么地方呢？第一，是花在了军费上。首先清朝以前的军费都是交由八旗军和绿营，但是在清朝后期这两个军队已经大不如前，腐朽不堪，因此清朝的主要作战靠的是勇营。

因为勇营在作战中作出的贡献更大，因此勇营单个士兵的军饷要高于八旗军和绿营，而且又要保证各地的相当力量的勇营兵力来作战，因此军费增加了发给勇营的部分，军饷数额增加了一倍以上。

再加上在西方列强用炮弹打开清朝大门之后，清政府也开始培养自己的新式军队，比如湘军、淮军，同时这些新式军队需要购置新式武器，因此又是一笔很大的开支。

第二次鸦片战争之后，清政府也开始了洋务运动，因此开办了一大批的洋务企业。洋务企业的大部分经费都是需要中央拨银，只有小部分才是当地政府自筹，当时最大的江南制造总局开办的费用就需要五十多万两。

当时清政府因为想要学习西方技术，派遣了大量人才前往西方国家，这些出使费用也是很大一笔。

同时战争赔款也是一项非常大的支出。第一次鸦片战争对于英国的赔款是一千五百万两银元，第二次鸦片战争的战争赔款也是一千六百万两白银，这些都是以前政府的财政支出中所没有的项目。

伴随内部与外部的共同施压，清政府的财政类型从“国家财政”转变为“财政国家”，财政收支主张“量入为出”，但实际的国家财政收入远远不足以维持庞大的支出

这里的财政国家指的是西方学者解释西方国家社会和国家变迁的理念，但是和清朝在咸、同时期的财政变化是一样的，意为国家支出不断增加，而国家通过税收、借贷等手段来解决国家支出问题。

从西周时期以来，每个朝代坚持的财政观念都是“量入为出”，国家应当管理好财政，实现财政的结余。而“量出为入”则是公认的暴政，被认为搜刮民脂民膏。

而在咸、同时期，虽然政府想要坚持量入为出，但是因为国家的财政收入远远不足填补支出，因此这种理念的贯彻从实践基础上是无法实现的，因此在《清文宗实录》中有户部对于开源节流的提议：

“理财之道，不外开源节流二端，而节财之流尤为济时。”

之后《清文宗实录》同样记录了咸丰帝对于节约行为的不赞同：

“户部议奏，度支万分紧迫，军饷无款可筹，密陈情形一折，览奏实深焦灼……若不及早筹维，岂能以有限之帑金，供无穷之军饷乎？”

这时清政府已经有量出为入的想法了。

后来在咸、同时期还经常能看到量入为出的字眼，但是此时的清政府做的却是量出为入的事情，比如加入一些非常规收入厘金等。但是因为儒家思想的影响，虽然量入为出的思想已经终结，但是统治者却不能直接将其宣之于口。

在咸、同时期，因为国家内忧外患，地方大员的财政实际掌控能力增强，财政收入的奏销制度已经完全失效，取而代之是摊派制度。而清朝主要依赖农业税收的财政收入局面也因此改变，海关税务和工商业税成为收入的主体。

同时清朝的财政支出大部分也不再是以前常规项目，转变成了新式军队的军饷和武器，洋务企业的开办和维持费用，学习西方技术产生的各种开支以及庞大的战争赔款。因为旧的财政制度已经不再奏销，清政府的财政管理已经逐渐走向量出为入，但是为了不激起民愤，它还是用量入为出的说法来蒙骗百姓。

参考历史文献：

《清文宗实录》

《四库全书》

《大清律例》

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