摘 要：本文在梳理我國設施農用地相關政策的基礎上, 利用統計數據和抽樣調查數據, 對我國近五年來設施農用地的現狀和變化進行了研究。研究發現: (1) 近五年來, 我國設施農用地增減變化明顯且總面積持續增加, 至2016年年末全國設施農用地總面積達到951891.28hm2。其中設施農用地的增加一半以上由耕地轉化而來, 減少去向以城鎮村及工礦用地為主。 (2) 2016年末全國北部及東北地區設施農用地規模較大。從設施農用地總規模及新增規模佔農用地比例來看, 我國東部地區明顯高於西部地區。 (3) 近五年來, 我國設施農用地增減熱點地區位於環京津冀、長三角及沿海經濟發達等省份。熱點區域增加類型主要是生產設施農用地, 以規模化養殖類和工廠化栽培類為主。研究認為, 鄉村振興和農業轉型發展背景下, 我國設施農用地需求增長較快且增減變化較明顯, 但其類型多樣且區域差異較大給管理帶來一定困難。未來在保障和支持設施農業發展的基礎上, 要嚴格落實耕地佔補平衡和復墾制度, 制定不同類型設施農業項目建設標準和用地標準。對發展熱點區域應加強調查監測, 實施總量管控制度和嚴格的設施農用地環境質量保護對策。
設施農業具有“高投入、高產出、高效率”的特徵, 可有效的提高農產品的質量和產量, 是實現鄉村振興和農業現代化的重要途徑。設施農業的發展, 催生了設施農用地的產生[1]。根據《土地利用現狀分類》 (GB/T21010-2017) , 設施農用地是指直接用於經營性畜禽養殖生產設施及附屬設施用地;直接用於作物栽培或水產養殖等農產品生產的設施及附屬設施用地;直接用於設施農業項目輔助生產的設施用地;晾曬場、糧食果品烘乾設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等規模化糧食生產所必須的配套設施用地。目前, 關於設施農用地的研究不多, 涉及的相關研究主要有對設施農用地政策的解讀及建議[1,2,3]、設施農用地流轉[4]、空間變化[5,6]、土壤汙染的防治[7]、設施農用地的生態環境效應研究[8,9,10,11]等方面, 但總體來說, 對設施農用地的變化研究較少。已有研究認為, 一方面, 設施農用地作為高強度土地利用的代表, 其對周邊環境的影響較明顯和深入, 這種影響主要體現在設施農用地的長時間利用和麵積擴展對水資源和水環境、土壤環境以及區域氣候的影響等方面[8]。另一方面, 由於設施農用地比一般農用地的建設投資大、徵地補償標準高, 若轉為建設用地, 則會造成政府對設施農業的補貼浪費。若佔用過多的耕地, 則我國土地供應的壓力將進一步加大。為此, 本文對新時期我國設施農用地現狀與變化進行研究, 為如何加強和完善設施農用地管理, 切實保護耕地, 支持農業發展和鄉村振興提供參考。
本文在對我國設施農用地相關政策總結梳理的基礎上, 利用我國近五年設施農用地變更調查數據和抽樣調查數據進行分析。藉助ArcGIS10.2軟件, 製作2010-2015年設施農用地增減面積變化專題地圖。總結我國設施農用地的現狀及空間變化特徵, 並對我國設施農用地的管理提出政策建議。2016年末設施農用地面積數據來自於《中華人民共和國自然資源部網站》。2010-2015年設施農用地增減面積數據來源於年度土地利用變更數據, 2015年抽樣調查數據來源於土地變更調查外業核查數據, 2016年農用地面積數據來源於《2017年中國農村統計年鑑》。
1 我國設施農用地相關政策
我國設施農用地的相關政策經歷了從模糊到清晰、從概括到具體並一步一步完善的過程。2007年8月, 原國土資源部出臺了《土地利用現狀分類》, 首次將設施農用地獨立出來, 作為二級地類隸屬於其他土地, 並按農用地管理。同年9月, 原國土資源部聯合農業部發布了《關於促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》, 簡化了規模化畜禽養殖用地的審批程序, 完善了相關管理政策。2009年, 原國土資源部發布的《關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》中提出了關於設施農用地辦理用地手續的相關意見和耕地佔補的任務。2010年, 原國土資源部和農業部聯合發佈的《關於完善設施農用地管理有關問題的通知》明確界定了設施農用地的概念和範圍, 並設立了縣級審核程序, 一定程度上完善了設施農用地的管理。2014年, 原國土資源部和農業部聯合出臺的《關於進一步支持設施農業健康發展的通知 (國土資發[2014]127號) 》中, 根據現代農業生產特點, 將設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地 (見下表1) 。對不同類型的設施農用地的管理原則是:明確生產設施用地, 合理確定附屬設施用地, 嚴格確定配套設施用地。近年來, 我國政府從環保層面也陸續對設施農用地的管理提出了要求, 例如《中華人民共和國環境保護法》、《動物防疫法》和《畜禽規模養殖汙染防治條例》等法律法規指出畜禽養殖場的選址及生產經營活動等應符合其相關規定。以上一系列政策表明, 國家在大力推動設施農業發展的同時, 也加強其監管以利於保護耕地和生態環境。
2 我國設施農用地的現狀
2.1 設施農用地總規模
2016年年末全國設施農用地總面積為951891.28hm2 (表2) , 較2009年增加了269224.61hm2, 平均每年增加38460.66hm2。設施農用地總面積居前五位的省份分別是山東、河北、內蒙古、新疆和河南, 從東向西, 縱貫中國北方地區, 其佔全國設施農用地總面積的比例分別為19.13%、9.21%、7.89%、6.22%和5.99%, 比例之和接近50%。設施農用地總面積最少的三個省份分別是青海、上海和西藏, 佔全國設施農用地總面積的比例分別約為0.37%、0.40%、0.41%, 比例之和僅佔1.18%。
2.2 2016年年末我國設施農用地佔農用地比例
2016年末各個省份的設施農用地面積佔農用地面積的比例差別較大 (見表3) 。設施農用地面積佔農用地面積比例高的幾個省份分別是山東、北京、天津、上海、江蘇和河北, 而佔農用地面積比例最低的兩個省份是青海和西藏。利用ArcGIS10.2空間可視化, 將2016年年末全國各省設施農用地面積佔農用地面積的比例分為五個等級, 進行可視化表達 (圖1) 。從圖1可以看出, 2016年末中國東部地區設施農用地面積佔農用地面積的比例明顯高於西部地區, 並呈現從東部向西部逐漸遞減的趨勢。
3 我國設施農用地的變化
3.1 我國設施農用地增加分析
3.1.1 我國設施農用地增加規模
2010-2015年我國設施農用地總增加面積為301534.85hm2, 其中2014年增加面積最多, 2012年增加面積最少, 佔總增加面積的比例分別為24.07%和12.30%。2010-2015年我國設施農用地增加數量經歷了波動性的變化 (圖2) , 這可能與近年來國家制定了相關政策, 加強對設施農用地的管理與監督有關, 但全國設施農用地的數量是持續增加的。
3.1.2 我國設施農用地增加來源
2010-2015年全國設施農用地的增加規模來源包括耕地、園地、林地、草地、城鎮村及工礦、交通運輸用地、水利及水域設施用地和其他用地共8個土地利用類型 (表4) 。綜合來看, 由耕地轉化來的面積最多, 佔全部新增設施農用地的52.04%, 遠高於其他土地利用類型。其次是來源於草地和林地, 而來源於城鎮村及工礦和交通運輸用地的面積相對較少。從不同的年份來看, 各年份來源於耕地的面積佔新增設施農用地總面積的比例均高達50%以上。近年來, 為適應現代農業發展, 傳統農區需要配套改造, 增加了部分配套和附屬設施農用地。另外部分經濟發展較快的地區, 為適應生活水平提高和居民消費結構多樣化的變化, 工廠化栽培、牲畜水產養殖等經營規模不斷增加, 生產設施農用地總量已達相當規模。這些均是設施農用地增加主要來源於耕地的原因。
3.1.3 我國新增設施農用地佔農用地比例的空間格局
運用ArcGIS10.2軟件, 將2010-2015年全國各省新增設施農用地面積佔農用地面積的比例分成五個等級, 進行可視化表達 (圖3) 。從圖3可以看出, 新增設施農用地面積佔農用地面積比例高的前幾個省份是山東、江蘇、河北、天津、北京和上海, 而佔農用地面積比例最低的兩個省份分別是西藏和青海。新增設施農用地面積佔農用地面積比例高的省份多位於東部地區。總體來看, 中國東中部地區新增設施農用地面積佔農用地面積的比例高於西部地區, 並呈現由東向西逐漸遞減的趨勢。
3.2 我國設施農用地流出分析
3.2.1 我國設施農用地流出類型
2010-2015年, 我國設施農用地有少量流出, 規模為54517.69hm2。我國設施農業用地的流出方向為耕地、園地、林地、草地、城鎮村及工礦等各類土地利用類型 (表5) 。不同土地類型所佔的比例差別很大, 其中轉為城鎮村及工礦用地所佔的比例最大且基本上呈上升趨勢, 至2015年所佔比例高達80%以上。其次是轉為耕地和交通運輸用地, 轉為其他土地利用類型的較少。究其原因, 隨著城市化進程的加快, 城市規模擴張蠶食了部分設施農用地;另一方面, 由於自然災害和農產品市場供需變化等原因, 農業結構調整導致部分設施農用地隨之發生變化。此外, 城市發展過程中也有少量設施農用地轉化為交通運輸等基礎設施用地。
3.2.2 我國設施農用地流出面積空間分佈
從省級尺度來看, 全國各省設施農用地均有少量流出 (圖4) 。設施農用地流出面積 (hm2) 居前五位的省份分別是山東、江蘇、河北、福建和內蒙古, 大部分位於中國東部地區, 其佔全國設施農用地流出面積的比例分別為16.24%、15.52%、12.15%、6.85%、5.39%。設施農用地流出面積居後兩位的省份分別是西藏和青海, 其佔全國設施農用地流出面積的比例僅為0.08%和0.27%。總體來看, 設施農用地流出面積較大的省份多位於東部和北部, 基本呈現東多西少、北多南少的格局。
3.3 我國設施農用地變化熱點區域分析
根據前文分析, 無論是從總規模、增加規模還是流出規模來看, 河北和山東的規模都比較大。因此, 將河北和山東作為設施農用地變化的熱點地區。從佔農用地的比例來看, 2015年末設施農用地面積佔農用地面積比例和新增設施農用地面積佔農用地面積比例高的前幾個省份依次是山東、江蘇、河北、天津、北京和上海。因此, 將北京、天津、上海和江蘇作為設施農用地變化的次級熱點地區進行分析。
對比山東、河北、江蘇、北京、天津和上海的設施農用地中各類具體用途的數量 (圖5) , 可以看出各熱點省市均以生產設施農用地為主, 這與國家管理政策和要求相一致。其中北京和天津幾乎全部是生產設施農用地。江蘇, 山東和省設施農用地類型相對比較多樣。具體分析施農用地備案數據中的河北、北京、上海、天津、江蘇 (山東數據缺失) 等地數據 (圖6) 可以看出, 雖然在熱點區域中規模化養殖類和工廠化栽培是生產設施農用地的主要類型, 但是不同區域又略有差異, 河北、江蘇省較其他大都市而言, 生產設施農用地用途類型多樣, 即四種用途均佔一定比重。上海、天津和北京等大城市設施生產農用地用途類型較單一, 上海主要類型為規模化養殖, 天津主要是其他類型, 而北京市的工廠化栽培佔較大比重。
4 結論與建議
4.1 結論
4.1.1 2016年末全國設施農用地總面積約為95.19萬hm2, 其中山東省設施農用地面積最多, 其次是河北省和內蒙古, 青海省設施農用地最少。2010-2015年我國設施農用地總增加面積與總減少面積分別為301534.85hm2和54517.69hm2, 即淨增加面積為247017.16hm2。2010-2015年全國設施農用地規模增加數量最多的省份分別是山東省、河北省和內蒙古自治區, 增加規模北方地區明顯多於南方地區。2010-2015年各省新增設施農用地面積佔農用地面積比例較高的前幾位省份依次為山東、河南、江蘇、四川等省, 而佔農用地比例最低的兩個省份是西藏和青海。總體來看, 我國北部及東北部地區的設施農用地規模較大, 東部地區新增設施農用地面積佔農用地面積的比例較高。2010-2015年設施農用地流出面積最多的省份是山東省, 最少的省份是西藏, 流出規模也基本呈現東多西少、北多南少的格局。
4.1.2 2010-2015年全國設施農用地流入土地類型以耕地為主, 不同年份由耕地轉化來的面積所佔比例均高達50%以上。綜合來看, 由耕地轉化來的總面積佔全部新增設施農用地面積的52.04%, 遠高於其他土地利用類型。2010-2015年設施農用地面積減少的主要去向是城鎮村及工礦, 佔全國設施農用地總減少面積的比例的70%, 其次是耕地和交通運輸用地。
4.1.3我國設施農用地增減熱點地區是環京津冀、長三角及沿海經濟發達地區, 包括山東、河北、北京、天津、上海和江蘇等。不同熱點地區的設施農用地用途有所差異, 但均以生產設施農用地為主。其中規模化養殖類和工廠化栽培類是生產設施農用地中的主要用途, 上海、天津等大都市生產設施農用地用途較單一, 河北、江蘇等省份生產設施農用地用途類型相對較為多樣。
4.2 建議
在鄉村振興背景下, 隨著農業現代化和農村產業多樣化的轉型, 我國在未來較長一段時間內, 對設施農用地的需求會持續增長, 設施農用地的增減變化也比較劇烈。我國在科學制定設施農業支持政策的同時, 進一步完善設施農用地復墾管理制度, 按照“佔一補一、先補後佔”的原則實施耕地佔補平衡, 同時由於設施農業類型多樣且用地需要差異大, 因此應通過編制設施農業規劃, 明確區域設施農業發展方向和類型, 制定不同類型設施農業項目建設標準和用地標準。對發展變化熱點區域應加強調查監測, 研究設施農用地利用總量管控制度, 並通過對設施農用地環境監測數據收集與分析, 制定嚴格的設施農用地環境質量保護對策。
作者：周曉豔 李佳層 曾珏 辛麗璇 武漢大學資源與環境科學學院 中國土地勘測規劃院
作者簡介： 周曉豔 (1974-) , 女, 湖北荊門人, 博士, 副教授、碩士生導師, 主要研究方向為土地規劃與管理研究、城鎮化及區域經濟、經濟空間統計與計量。;
基金： 國家自然科學基金項目 (71403193);
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