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■本文作者：周榮增 北京在明律師事務所

導讀：由於這樣那樣的原因，無證房屋是社會上普遍存在的一個現象。無證房屋是否等同於違建，在徵收中是否能夠獲得補償，應該按什麼標準補償，這些是所有擁有無證房屋的被徵收人共同關注的問題。本文，在明律師事務所的王金龍律師團隊為您帶來解讀。

一、徵收中對違建的處理：政府有權對違建進行強制拆除且無需給予補償

《行政強制法》第四十四條規定：“對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”本條規定了違建的拆除主體和對違建進行拆除的程序。

也就是說，若涉案房屋確係“實體”違建，那麼其拆除工作由政府有關部門（如城管、鄉鎮政府）完成即可，無需申請法院強制執行。

《國家賠償法》第四條規定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：

（一）違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的；

（二）違法對財產採取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；

（三）違法徵收、徵用財產的；

（四）造成財產損害的其他違法行為。”

據此，只有行政機關及其工作人員在行使行政職權時侵犯了公民或其他主體的合法財產權時，受害人才有權獲得相應的賠償。

也就是說《國家賠償法》只賠償當事人的合法財產因行政機關的行政行為而遭受的損失，對於違法的財產的損害是不予賠償的。

上述規定，意味著在徵收中，如果被徵收人的無證房屋被認定為違建的話，就很難或者完全得不到補償或賠償。

二、無證房屋不能等同於無法獲得補償的違建

1.房屋無證不能完全歸咎於老百姓

《城鄉規劃法》規定，在城鎮規劃區內進行建設應當申領建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。也就是說在城鎮規劃區內建房是要經過審批手續的。而在農村建房也需要經相關主管部門批准之後才能修建房屋，不是村民想建就可以隨便建的。

然而，在實際生活當中，由於種種原因，很多人在修建房屋之前都沒有申請相關的許可，在房屋修建完成之後也未補辦相關手續，這就使得無證房屋成為社會上普遍存在的一個現象。

應當說，在建房時沒有辦理相關許可此後也未予補辦不能完全歸咎於老百姓。眾所周知，由於歷史、風俗習慣、法治不健全等原因，農村和城市郊區等地方建房長期管理較松，登記發證工作落實不到位，以致出現了很多無證房屋。對於這些房屋不能一概以違建論處，在徵收中不予補償。

河南省高級人民法院（2017）豫行終2450號行政判決書中就指出，

由於農村發展程度及行政管理的實際情況，農村集體土地上房屋普遍存在著只有部分建設手續甚至完全缺乏建設手續的情況，這是一種客觀現實，不是農村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯，相反，這種管理現狀在很大程度上是行政機關造成的。

2.無證房屋固然可能屬於違建，但若屬於“程序違建”則應當予以適當補償

無證房屋以違反程序法還是實體法為標準，可以分為“程序違建”與“實質違建”。“程序違建”是指沒有實質上違反城鄉規劃和土地管理，只是未辦理合法手續，違反了程序性規定，那麼應當允許其通過補辦手續、繳納罰款而成為合法建築。

“實質違建”是指實質上違反了《城鄉規劃法》《土地管理法》《水法》等法律的禁止性規定，無法通過補辦手續使之成為合法建築，其存在會對土地資源、城鄉規劃落實、河道行洪安全等造成持續性損害的情形。

區分“程序違建”和“實質違建”，要求人們正視違法建築的價值與公共利益，不能一拆了之，還應根據實際情況判斷，違法建築能否補正手續使之合法，發揮其價值。

所以，行政機關應該綜合考察這些無證房屋的來源，建房的時間，建房時的法治環境和政府相關管理是否到位，建房的動機和目的，建房者的使用和居住情況等，結合這些來綜合判斷被徵收房屋是否屬於“實質違建”，是否將其認定為完全不予補償的違建。

三、徵收中政府部門對無證房屋應該採取的正確處理方式

在徵收中很多老百姓因為對補償條件不滿無法與徵收部門達成一致，其無證房屋就被徵收部門直接以一紙《限期拆除決定書》認定為違建，要求在指定期限內拆除。在指定期限內不自行拆除的，徵收部門就會直接強拆，分文不補。通過上文的分析，我們可以知道這種將是否籤協議搬遷與是否按違建處置捆綁在一起的做法是違背法律原則的。

最高人民法院在（2018）最高法行申5424號行政裁定書中指出，在徵收中地方政府應嚴格依據590號令的規定，依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。

即按照土地管理法及其實施條例以及城鄉規劃法等法律、法規規定，由有權查處違建的機關依法判斷、準確認定徵收範圍內未經登記的建築是否屬於違法建築。

“同意簽約就是合法建築；不同意簽約就是違法建築”無疑是荒謬的，已被上述裁判文書所明確否定。

最高人民法院在上述裁定中同時明確：

在房屋徵收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當在徵收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建築，不予徵收補償；

違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建築為由，不予行政賠償。

在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬於違法建築的情況下，應當將該房屋視為合法建築，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少於被徵收人通過合法徵收補償程序獲得的行政補償項目、數額。

在明律師最後想提示大家的是，隨著“以拆違促拆遷”行徑的長期氾濫，其行政目的不當所帶來的危害性逐步顯現，也引起了包括最高人民法院在內的各級法院對此類“披著合法外衣”的違法行政行為的警覺。如果被徵收房屋僅僅是因為在形式上沒有辦理相關許可手續，也沒有相應的產權證書，實質上並未違反城鄉規劃和土地管理，在徵收中一樣可以獲得合理的補償。因房屋無證而被不予補償的時代，快要終結了！

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