趙可金 清華大學全球共同發展研究院副院長、教授
隨著第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，有關推進“一帶一路”的討論越來越熱烈。自2013年國家主席習近平提出“一帶一路”倡議以來，“一帶一路”獲得各方熱烈歡迎，推進很快，取得了非凡的成就，同時也出現了一些問題。其中，一個飽受關注的問題是，究竟“一帶一路”的“電話號碼”是什麼？對於國際上很多對“一帶一路”感興趣的人來說，無論是相關國家政府部門，還是企業和社會界，都普遍面臨著不知道與誰對接“一帶一路”項目的問題。在中國政府內部，存在著國家發改委、商務部、外交部等眾多部門，而且“一帶一路”涵蓋了政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通等眾多領域，幾乎所有部門都在談“一帶一路”，千軍萬馬，一哄而上，的確有一點令國際社會無所適從。
事實上，之所以產生此種問題，歸根結底是中國國內發展制度與國際發展制度之間的“制度鴻溝”。說到底，“一帶一路”是一個國際發展倡議，中國在國內發展規劃上存在國家發展改革委員會這樣的統籌協調機構，但在國際發展規劃上並不存在國際發展改革委，儘管中國成立了國際發展與合作署，但也只是中國國內政府機構，只能負責一些對外援助之類的事務，無法按照國際社會的規則協調“一帶一路”的複雜問題，尤其是在涉及到國際事務的溝通和交流上，中國各類國內機構普遍遇到了“制度鴻溝”的障礙。長期發展下去，這很可能導致“一帶一路”建設中出現的所有問題都由中國政府來“背鍋”。“一帶一路”建設不僅是一個發展問題，更是一個治理問題，推進“一帶一路”的治理創新已經迫在眉睫。
在國際上推進“一帶一路”建設，最根本的還是依靠外交渠道。在外交渠道中，大使館和領事館是主要的制度設施。根據《維也納外交關係公約》和《維也納領事關係公約》，一個國家一般都在建交國設立大使館和領事館，以處理官方和民間關係。然而，這些大使館和領事館通常僅處理雙邊事務，長期以來更多處理一些常規性的溝通和協調事務。對於像“一帶一路”這樣涉及到眾多領域和眾多部門的負責事務，儘管大使館和領事館也做了很多工作，但始終顯得力不從心，終歸會掛一漏萬。
事實上，在國際上除了由固定任所的大使之外，各國還普遍設立了無任所大使（ambassador-at-large），亦稱巡迴大使（roving ambassador），是外交使節的一種。他不是常駐某國的使節，而是政府中的一種專職，當然也有臨時委派的。國家元首可隨時授權他到某些國家處理某些國際事務，參加談判，出席國際會議，或代表國家元首處理某些國際問題。其職責有時超越一般大使。從各國的設置情況來看，這些無任所大使往往長期承擔著一些特別的使命，不同於短期內承認特別使命的特使（special envoy），它的地位更重要，往往作為國家元首、政府總理和外交部長的特別顧問，可以同時處理諸多國家和某一個特別地區的外交關係，也可以是在某一重要事務領域，對外代表著國家。
目前，世界上許多國家都普遍設立了無任所大使。在美國，1949年3月12日，美國總統任命了第一個無任所大使以處理特別的對外政策問題。迄今為止，美國已經設立了國際宗教自由巡迴大使、反恐事務巡迴大使、打擊販賣人口巡迴大使、全球婦女事務巡迴大使等職位。荷蘭設立了反艾滋病巡迴大使、千年發展計劃巡迴大使、國際文化合作巡迴大使、國際組織事務巡迴大使、人權事務巡迴大使、鄰國事務巡迴大使等職位。法國設立了人權事務巡迴大使。立陶宛設立了東部夥伴關係巡迴大使。俄羅斯設立了運動自由巡迴大使。新加坡設立了東盟和美國經濟合作事務巡迴大使，還有很多國家專門設立了公共外交巡迴大使和國家形象大使等。
總之，無任所的巡迴大使已經成為外交實踐中比較常見的一種制度設置，以處理跨領域的複合型事務或者專門性事務。他們在地位上可能略高於普通的大使，往往由一些資深人士擔任，處理一些不限於某一個國家和某一個地區的跨國事務。他們當中的很多人都是總統、總理或最高政治領導人的重要智囊或顧問、內閣資政，在授權的領域可以直達頂層，工作效率很高。從其制度屬性和各國的經驗來看，依託推進“一帶一路”建設領導小組，設立專門的“一帶一路”巡迴大使及其工作班子，是實現“一帶一路”高質量發展的有效舉措，值得充分考慮。
“一帶一路”是中國提出的一個國際發展倡議，國際社會反應多熱烈，就越需要設立專門的“一帶一路”巡迴大使。在機構體系中，“一帶一路”巡迴大使對內直接對“一帶一路”建設領導小組負責並報告工作，對外是統籌協調“一帶一路”對話溝通的總聯絡人。因此，一個可行的辦法是在外交部設立“一帶一路”巡迴大使崗位，並在“一帶一路”建設領導小組辦公室設立相關工作團隊，推進相關事務。目前，在事關國際貿易談判事務上，設立了國際貿易談判代表和副代表以及相應的工作團隊，國際貿易談判代表屬於部長級。建議參照國際貿易談判代表制度，設立“一帶一路”巡迴大使制度，設立部長級的巡迴大使，全面負責“一帶一路”相關事務，對內與“一帶一路”建設領導小組對接，對外與駐外使領館和各國政府部門在“一帶一路”建設事務上直接對接。這不僅是中國國際發展和全球發展的要求，也是國際社會參與“一帶一路”建設的迫切要求。（責任編輯 王琳）
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