作者簡介：石耀勇 江蘇中南建設集團上海投資發展有限公司
PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP項目與傳統項目在履約過程中有很大差異，若PPP項目超概，會面臨建設資金從何而來、超出部分費用如何處理，項目如何繼續推進等問題，本文結合當下情況，對PPP項目超概問題進行簡要分析。
近幾年，隨著PPP利好政策的發佈，PPP項目如雨後春筍，在我國遍地興起。隨著PPP項目逐漸推進，也暴露出很多很多問題，其中超概問題，是大家面臨比較嚴重的問題之一，很多項目因為出現超概，導致無法推進，甚至有一些接洽PPP業務的企業，把超概風險列為重要風險甚至是企業紅線，嚴禁項目超概。本文結合筆者在PPP項目實操中的經驗，簡單談談對PPP項目超概的幾點思考。
一、什麼叫超概
（1）概述。對於傳統項目，概算有可行性研究投資估算和初步設計概算兩種。項目招標時，一般有完整的投資估算(融資參考）和初步設計概算，在招標時，招標方往往在初設概算的基礎上，降低一定比例（一般為10%）做為標底進行招標。對於PPP項目，概算指的是初步設計概算，但因為PPP項目在入庫時，深入的初步設計並沒有完成，項目總投資往往是在入庫時根據經驗數據來進行預估。在項目招標時，實施機構為了控制項目成本，在批覆總投資的基礎上，讓企業投報一定的下浮比例。初設概算往往偏低，在此基礎上的下浮導致了很多項目在實施時因為超概問題不能推行下去。
（2）關於總投的定義。關於PPP項目總投資的構成，目前並無明確規定。經過筆者對大量樣本PPP項目進行分析梳理，總投資主要由建安工程費、預備費、建設工程其他費（政府代付費及前期費用）、建設期利息、設備及工器具購置費、鋪底流動資金等六部分構成。
實施機構對於總投的確認，在PPP項目採購文件或者項目合同中，通常有以下幾種表述方式（均來自於政府指定公示平臺）：
① 項目總投資xx萬元，最終投資額以財政評審以及項目竣工驗收審計後的金額為準；
②項目總投資比如[倩倩1] xx萬元，實際投資以政府相關部門的審計結果為準；
③項目暫定總投資xx萬元，最後結算金額以財政評審為準；
④項目總投資xx萬元，最後總投資以財政預結算（投資）評審中心的評審為準，並接受審計局的審計監督；
⑤項目估算總資產xx萬元，最後數額以政府與社會資本共同認可第三方諮詢機構出具的考核結果為準；
⑥項目總投資xx萬元，最終投資額以工程結算報告和財政部門評審結果為準；
⑦項目總投資暫定比較xx萬元，以正式批覆的設計概算為準，計算政府補貼時以財政部門或審計部門經審計後確定額為準；
綜上，在實施中，PPP項目預計的結算金額按以下四種方式中的一種來確定：
①以財政評審的結果為準；
②以審計部門審計後的結果為準；
③以工程結算確定的數額；
④政府和社會資本共同認可第三方諮詢機構出具的結果數額；
（3）超概。預計結算金額大於中標的總投資額，即為項目超概。
二、超概帶來的問題
（1）建設資金短缺問題。一般PPP項目得建設資金一部分來源於政府方出資代表及社會資本方的資本金，一部分來自項目公司從第三方金融機構處取得的項目融資，項目一旦超出概算，即使政府方出資代表及社會資本方可以追加資本金，第三方金融機構向項目公司追加項目融資的難度較大，造成項目建設資金短缺，影響項目建設進程。
（2）項目出庫風險。以包含使用者付費的項目為例，回報一般由使用者付費和政府可行性缺口補助兩方面構成，使用者付費金額及政府可行性缺口補助金額在項目入庫之初就已經約定，可行性缺口補助與地方政府公共預算支出息息相關，若項目出現超概算，在使用者付費大體不變的情況下，可行性缺口補助支出有可能會超出政府公共預算支出額度。若項目超概，也須重新對項目財政承受能力進行分析，調整後不符合當前PPP政策的，項目會被調整出庫。各地方政府目前也針對項目超概問題的處理頒佈了相關規定，如山東省2018年發佈的《關於進一步規範山東省PPP項目綜合信息平臺管理規程的通知》(魯財經[2018]54號)第四條第（二）點中明確，因總投資發生重大變化，須對可研報告、立項批覆、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、採購文件、項目合同等進行相應調整、變更的，應退出項目管理庫。
三、超概問題的解決方案
3．1 政府增加投資
項目超概後，增加的投資由政府方承擔，在保證社會資本方不增加投資及融資的情況下，繼續推進項目。使用此方法可以避免增加可行性缺口補助支出，不必調整可研報告、立項批覆、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、採購文件等與PPP項目相關的一系列文件，只對庫內信息進行調整。但此法需政府增加投資，需要政府方能拿得出這筆投資且有合適的理由支出，同時因為出資比例變化，涉及項目公司股權變更及股東方利益分成等問題，此法適合超概額度較小的項目，筆者推薦使用度10%。
3．2 增加融資
通過增加融資的方式解決超概資金短缺問題。通過項目公司尋找金融機構，或政府方為項目公司提供協助尋找金融機構，增加項目融資，解決項目超概問題。該方式能有效地解決項目資金問題，但在實施過程中，金融機構為項目提供二次融資的難度較高。同時，超概引起政府付費支出增加，須對可研報告、立項批覆、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、採購文件、項目合同等與PPP項目相關的一系列文件進行調整。此方法適合回報率較高的項目，但引起的問題也較多，筆者推薦使用度為15%。
3．3 調整庫內信息
因項目超概，項目實質性建設內容發生變化，對項目實際情況重新進行分析，調整項目庫內信息。該方式推薦在項目未開工前使用，當社會資本方進場後，隨著勘察設計工作的深入，項目概算調整，社會資本方可與政府方溝通，共同推進庫內信息調整，須對可研報告、立項批覆、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、採購文件、項目合同等與PPP項目相關的一系列文件進行相應調整。該方式適用於未開工或開工子項不多的項目，重新調整庫內信息也是為了使項目推進更規範更順利，但調整庫內信息需各級政府支持，筆者推薦使用度為80%。
3．4 已完工部分轉EPC並退庫
因前期對項目預判不足，個別項目在實施過程中發生投資遠遠超過預期的情況，導致項目無法繼續推行下去，那麼此時可以考慮將完工部分交付使用並對項目進行退庫處理。以湖北某市某PPP項目為例，項目總投資為5億元，其中2億元為拆遷補償款，另約3億元為建設資金。社會資本方進場後，經調查項目全部拆遷完成需8億元，因資金缺口巨大，項目不得不終止，最終政府方向社會資本方支付已發生成本3200餘萬元後退場，項目退庫。此法適用於項目總投資存在較大差異，或對項目收益預判存在較大差異的項目，筆者推薦使用度為35%。
3．5 項目轉EPC模式並退庫
因地方財政收入較低或其他原因，個別項目第三方金融機構提供融資的意願較低，社會資本方也無法以全部自有資金完成投資，此類項目可申請轉EPC模式並退庫。以山東某貧困縣一安置房項目為例，總投資12億元，項目初期以PPP模式發包某社會資本方中標，但項目開工近兩年，無一家金融機構願意為項目提供融資，社會資本方也無意願完全出資投資此項目，導致項目不得不轉成EPC項目，由政府方出資建設，這部分工程需要通過政府平臺重新招標選擇施工單位。此種方式適用融資推進不易，或政府方出資能力較強的項目。筆者推薦使用度為50%。
3．6 部分轉EPC
個別項目因入庫時考慮不周全，遺漏了部分建設內容，或後期實施時發現須增加部分功能造成投資增加的，此類項目可由社會資本方與實施機構協調，將前期遺漏的內容和後期增加的內容做甩項處理，由政府出資，單獨以EPC形式進行招標。以山東某市一醫藥產業園項目為例，社會資本方以PPP模式中標此項目，在實施過程中發現前期可研及實施方案並中無裝飾裝修、園林綠化及設備採購等內容，但確為項目建設所需，經與實施機構溝通協商，將此部分內容由政府方主導單獨進行招標，費用不列入項目總投資，有效解決項目超概問題。此法可以較合理、有效地解決項目超概問題。筆者推薦使用度為90%。
3．7 削減部分子項
項目產生超概，可以考慮對項目中的部分內容進行甩項，在不影響後期運營的前提下，削減項目部分投資。以山東某市某產業園項目為例，建設內容除包括產業園本身外還有園區道路工程，項目發生超概，社會資本方與政府方經過協商後，將PPP項目包內與園區運營無關的一條路進行投資削減，在不影響後期運營的前提下保證總投資不超概。此法需與實施機構及各級政府溝通交流，同時須對可研報告、立項批覆、實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證分析、採購文件、項目合同等與PPP項目相關的一系列文件進行相應調整。此法能有效的解決超概問題，但也要防止個別社會資本方故意用此方法削減投資，增加企業利潤。筆者推薦使用度為70%。
四、結束語
PPP項目總投資的控制，應貫穿於融項目的全生命週期，從項目立項開始，每一個環節中的每一個細節都需要認真關注，才能有效的防範項目超概風險。隨著PPP模式的逐漸推廣，國家在政策及立法方面會逐步完善相關規定，對超概問題的解決也會有更多合法合規的方式。面對項目超概，社會資本項目管理者都應該冷靜思考，仔細研究相關的政策、法規，與實施機構及政府方共同探討解決辦法，最後實現政府方與社會資本方共贏。
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