減稅降費如何落到實處？從政策層面呼籲到真正付諸實踐，其間必須經過的一個環節，就是拿出既切實可行，又管用見效的行動方案。這樣一個行動方案，當然要建立在精準而專業的分析基礎上。為此，如下五個方面的拷問是繞不開、躲不過的：第一，為什麼減稅降費？第二，給誰減稅降費？第三，減降什麼樣的稅費？第四，拿什麼支撐減稅降費？第五，以什麼途徑減稅降費？
更關鍵的問題是，在傳統意義的減稅降費語境下，回答上述問題並不困難。以往的實踐經驗和既有的理論積澱，可以讓我們輕鬆地給出一套首尾呼應、邏輯自洽的系統答案。然而，以往的相關實踐畢竟發生於我國經濟的高速增長階段，曾經賴以支撐的理論體系既與凱恩斯主義的需求管理理論高度關聯，又同高速增長階段的經濟土壤密切相連，認識到我們是在高質量發展階段而非高速增長階段的語境下討論減稅降費，轉入高質量發展階段的宏觀經濟政策主線是供給側結構性改革而非需求管理，對於上述問題的分析維度便不只一個了，而是至少兩個。立足於兩個維度的分析答案也就不只一套了，而是至少兩套。我們必須仔細地辨識來自於兩個維度的兩套分析答案，在仔細辨識的基礎上作出適當抉擇。
1.為什麼減稅降費擴需求還是降成本
減稅降費當然是基於一定的目標而提出並操作的。在不同的目標導向下，其運行機理和行動路線有所不同甚至大不相同。
傳統意義的減稅降費，通常作為致力於擴張的積極財政政策舉措之一，將主要目標鎖定於擴需求。以擴需求為主要目標，減稅降費所瞄準的便是總量調節，其著力點是放在需求側的。它的基本行動邏輯是，減稅降費，可增加企業和個人的可支配收入。企業可支配收入的增加，有利於擴大投資需求。個人可支配收入的增加，有利於擴大消費需求。無論是投資需求擴大還是消費需求擴大，最終都是社會總需求的相應擴大。
轉入高質量發展階段的減稅降費，則是作為供給側結構性改革的舉措之一而操作的，其主要目標鎖定於降成本。以降成本為主要目標，減稅降費所瞄準的便是結構調整，其著力點是落在供給側的。它的基本行動邏輯是，減稅降費，可減少作為企業產品和服務價格構成要素之一的稅費成本，進而降低企業的生產經營成本。企業生產經營成本的降低，或有利於企業優化供給結構，或有利於企業提升供給質量。無論是供給結構的優化，還是供給質量的提升，最終都會收穫推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的效果。
2.給誰減稅降費有無特定或重點對象
減稅降費當然要落實到納稅人和繳費人身上。現行我國稅費的納稅人和繳費人，既包括企業，也包括個人。是搞無明確指向的減和降？還是實行有明確指向的減和降？減稅降費的對象不同，其運行機理和行動路線也有所不同甚至大不相同。
傳統意義的減稅降費，主要目標既鎖定於擴需求，那麼，只要能夠收穫擴大社會總需求之效，無論最終擴大的是企業需求還是個人需求，也無論最終擴大的是投資需求還是消費需求，抑或兩者兼而有之，一般是無關緊要的。故而，以擴需求為主要目標的減稅降費，除非有特別的考慮，並無明確的對象選擇。在操作上往往不必區分企業和個人，既可以給企業減稅降費，也可以給個人減稅降費。既可以給企業多減降一些稅費，也可以給個人多減降一些稅費。一言以蔽之，它所著眼的減稅降費，是總量性的減和降，而非結構性的減和降。
轉入高質量發展階段且同供給側結構性改革結合在一起的減稅降費，主要目標既在於降成本，它的操作便是有明確指向的。注意到這裡所說的成本，系特指企業成本並非一般意義上的成本，減稅降費所聚焦的對象，便主要是企業而非個人。進入減降視野的稅費，便主要是企業所繳納的稅費而非個人所繳納的稅費。所謂“涉企稅費”“為實體經濟降成本”等當下同減稅降費問題相關的表述，其基本含義，就是要將減稅降費落實在企業身上，特別是落實在實體經濟身上。一言以蔽之，它所著眼的減稅降費，是結構性的減和降，而非總量性的減和降。
3.減降什麼稅費直接稅費還是間接稅費
稅費是一個統稱。在現行我國稅費體系中，涵蓋了一系列的稅種和費種。減稅降費的操作，自然要落實到具體的稅種和費種上：究竟要減哪一種或哪些種稅？究竟要降哪一種或哪些種費？其間隱含著不同的運行機理和行動路線。
以擴需求為主要目標，傳統意義的減稅降費操作相對簡單。循著需求管理政策主線，只要政府少收了稅費，不論少收的是直接性稅費，還是間接性稅費，對於實現擴大社會總需求的目標而言，都是無關緊要的。故而，聚焦於擴需求的減稅降費，在具體稅種和費種的選擇上不必多加考究，可以不加區分地減和降。不過，出於直接觸及企業和個人可支配收入進而迅速擴大社會總需求的考慮，在以往的實踐中，通常以減降直接性稅費特別是所得性稅費為主。
以降成本為主要目標，轉入高質量發展階段的減稅降費操作則相對複雜。循著供給側結構性改革這條主線，降成本不僅要以降低企業成本為主要著眼點，而且要以降低企業的生產經營成本為重心。故而，聚焦於降成本的減稅降費，在具體稅種和費種的選擇上需要格外講究，繫有針對性的減稅降費。既然要降低的是企業生產經營成本，那麼，進入其減降視野的，自然是發生於企業生產經營環節的稅費。以現行的我國稅費體系而論，它主要指的是流轉性稅費，其中以增值稅為主要代表。這意味著，以降成本為主要目標的高質量發展階段的減稅降費，其重心所在是減降間接性稅費而非直接性稅費。
4.拿什麼支撐減稅降費增列赤字還是節用裕民
稅收也好，收費也罷，從來都是作為政府支出的財源而徵收的。因而，減稅降費之後，都有一個以什麼樣的辦法去填補財政收入虧空的問題。不同的填補辦法，深藏著大不相同的運行機理和行動路線。
以擴需求為主要目標，在需求管理政策語境下的減稅降費，應當也只能以增列赤字和增發國債的辦法去填補，而不能或不宜走削減政府支出之路。這是因為，“平衡預算乘數”定理表明，政府一手減稅降費，一手削減政府支出，且兩者規模相等，其結果，便是社會總需求以同等規模壓縮。這無異於自行抵消減稅降費效應，使減稅降費操作流於形式。正因為如此，以往我國的減稅降費實踐，多是以增列赤字和增發國債辦法支撐的。
以降成本為主要目標，在供給側結構性改革語境下的減稅降費，則決不能取增列赤字和增發國債之法，而應當也只能走削減政府支出之路。這是因為，倘若政府一手減稅降費，另一手增列赤字、增發國債，且兩者規模相等，其結果，一方面資源配置格局不會因此而改變——隨減稅降費而進入非政府部門的資源，又會隨認購國債之徑重回政府部門。另一方面，政府舉借的債終要償還。即便債務本金可以通過不斷髮行置換債而無限期延續，必須按期支付的債務利息終究要疊加到既有政府支出規模之上，而成為推升未來稅費負擔或未來企業成本的重要因素。以未來稅費負擔的實質性提高而換取眼下稅費成本的形式上下降，絕對有悖於降成本和供給側結構性改革的初衷。正因為如此，基於降成本目標而實施的減稅降費，從一開始便將其歸宿放在了“節用裕民”——政府過緊日子、老百姓過好日子之上。
5.以什麼途徑減稅降費制度變革還是政策調整
減稅降費還須通過一定的途徑加以實施。可以選擇政策調整，也可以選擇制度變革。兩者之間，既有不同的考究，亦蘊含著不同的運行機理和行動路線。
聚焦於擴需求，在需求管理政策的語境下，減稅降費通常與經濟的週期性波動相聯繫，作為逆週期調節的政策手段而實施。既然與週期性波動相聯繫，減稅降費便不會是趨勢性的，而是週期性的。既然是作為逆週期調節的政策手段，減稅降費便不會是持續有效的行動，而是臨時性的操作。如此的減稅降費，追求的是短期平衡，並非長久之計，而系權宜之策。因此，聚焦於擴需求的減稅降費，往往通過政策調整途徑加以實施。一旦經濟形勢發生變化，或者需要改行其他別的什麼取向的調節，也往往會對稅費格局作相應調整，甚至重回原有稅費水平軌道。
聚焦於降成本，在供給側結構性改革的語境下，減稅降費通常與解決經濟運行中的結構性矛盾聯繫在一起，作為事關經濟持續健康平穩發展的長期戰略而實施。既然與解決結構性矛盾相聯繫，減稅降費便不會是週期性的，而是趨勢性的。既然是作為保障經濟持續健康平穩發展的長期戰略，減稅降費便不會是臨時性的操作，而是持續有效的行動。如此的減稅降費，追求的是長遠發展，絕非權宜之策，而系長久之計。因此，聚焦於降成本的減稅降費，往往循著稅費制度的改革方向而展開，通過改革行動加以實施。即便此後結構性矛盾趨於緩解，或者，即便此後的經濟發展戰略有變而需要對稅費格局作出新的調整，也必須通過啟動立足於制度變革的新一輪改革行動，方可能實現。
聚焦高質量發展最需要實質性減稅降費
對上述兩個維度的減稅降費作如此係統的比較分析，無非是想說明一點，減稅降費有實質性減降和形式上減降之別。在轉入高質量發展階段的我國，相對而言，我們最需要的是以降成本為主要目標、以企業為重點對象、以流轉性稅費為具體種類、以節用裕民為支撐財源和以制度變革為實施途徑的實質性減稅降費。
作出如此判斷的基本依據在於，面對當前外部衝擊與國內結構性矛盾相互交織的複雜多變的經濟形勢，我們固然有針對需求總量和需求側進行相應調整的必要，固然有啟用擴大內需操作的必要，但相對於結構問題和供給側問題，這類調整和操作終歸屬於次要層面，終歸屬於微調和預調。外部環境的明顯變化以及外部需求所遭遇的衝擊，不會改變高質量發展階段經濟運行的基本態勢，也不應因此改變以供給側結構性改革為主線的宏觀經濟政策格局，更不能因此改變創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展導向。所以，堅持以新發展理念為指導，堅持以供給側結構性改革為主線，以繼續抓住主要矛盾並有針對性地加以解決的努力，推動立足於高質量發展的一系列重大戰略決策的落實，是我們在抉擇有關減稅降費之類問題上所應堅守的基本理念、基本思路和基本戰略。(本文來源：經濟日報作者：中國社會科學院副院長、學部委員高培勇)
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