網絡攻擊是當今世界真實存在的衝突方式之一，且並不會因新冠肺炎疫情而停止。在當前聯合國授權組織的網絡探討中，各方就在武裝衝突期間的網絡行動中適用國際人道法的法律和政策影響提出了諸多問題。本文旨在解決七大重要法律與政策問題，從所謂的網絡戰“合法化”，到網絡問題關乎各國的原因，均有涉及。
武裝衝突期間的網絡行動：
七項重要法律與政策問題
撰稿人：紅十字國際委員會國際法與政策部主任 海倫·德拉姆
一個人無需成為網絡安全專家，就能看到這一事實：在如今依賴數字技術的世界裡，網絡攻擊對關鍵基礎設施與社會的運行構成真實的威脅。紅十字國際委員會尤為擔心醫院在面對網絡攻擊時的脆弱性——這種風險始終處在較高的水平，但在衝突期間，以及此次新冠肺炎疫情危機等大流行病期間，情況就會愈加危險。聯合國秘書長已經表達出了自身的關切，認為若大型衝突在如今爆發，"它將會導致一場規模極為龐大的網絡攻擊，攻擊對象不僅包括軍事設施，也包括部分民用基礎設施"。
近幾個月來，政府間探討數量之多可謂史無前例，各國政府都在討論網絡空間的現有和潛在威脅、國際法在這一領域的適用性，以及規範如何能夠幫助規避惡意網絡活動所造成的重大威脅。聯合國全體成員國均參與了不限成員名額工作組，25國專家正在政府專家組中召開會議，技術公司和民間社會也在某些場合加入了探討。
根據各國賦予紅十字國際委員會的職責，委員會應努力促進對國際人道法的理解，促進其在武裝衝突中的忠實適用，併為這一法律體系的發展做好準備，所以委員會已經參與了其中幾場探討，並與各國分享了自身的立場。由於如今，武裝衝突期間也會開展網絡行動，紅十字國際委員會擔心這會對人類造成潛在的傷害。在這一快速發展的新技術領域，紅十字國際委員會呼籲各國僅在現行國際法，尤其是國際人道法的限制範圍內部署網絡行動，並藉此機會探討了武裝衝突期間網絡行動相關的七大關鍵法律與政策問題。
01 網絡衝突——只是技術發達國家的關切？
由於網絡空間互聯互通的性質，在武裝衝突期間有效規範網絡行動關乎各個國家，無論其技術發展水平如何，無論其是否正在發展軍事網絡能力。在網絡空間，針對一國發起的攻擊可能會影響許多其他國家，而且與這些國家所處的地理位置，以及是否參與衝突都毫無關係。近年來，惡意軟件快速傳播，幾乎沒有國家倖免，就能體現出這一點。
根據國際人道法規定， 禁止使用不能以特定軍事目標為對象或其效果不能加以限制的作戰方法或手段進行攻擊（見《第一附加議定書》第51條第4款；紅十字國際委員會《習慣國際人道法》規則11）。在網絡環境中，這意味著能夠傳播，並造成不分皂白之損害的網絡工具是非法的。因此，各國的首要關切應當是確保國際社會確認國際人道法在網絡空間的適用性，且各國都在武裝衝突期間尊重其規則。
02
國際人道法是否代表對網絡空間的軍事化或網絡戰進行合法化？
不是。肯定國際人道法的適用性，不代表對網絡戰的合法化，正如國際人道法不會將任何其他形式的戰爭合法化一樣。在武裝衝突期間限制網絡行動，並不能證明開展敵對網絡行動是正當合法的，也不一定是說此類行為不違法。
在我們150多年參與政府間戰爭相關探討的經歷之中，我們反覆聽到對可能將戰爭合法化這一趨勢的恐懼。然而在1977年，各國明確打消了對國際人道法會將戰爭合法化的顧慮：1949年四個《日內瓦公約》的《第一附加議定書》在序文中就指出，國際人道法不得"解釋為使任何侵略行為或任何與聯合國憲章不符的武力使用為合法或予以認可"。
事實上，肯定國際人道法對武裝衝突期間網絡行動施加的限制在當今的重要性超過以往。網絡行動已經在武裝衝突中真實發生，許多國家都發展了進攻性網絡能力。各國有責任確保這些新的作戰手段和方法不會毫無約束。即使在和平時代，某些國際人道法規則也限制了可能會發展的武器、手段和方法的類型（見《第一附加議定書》第36條）。在武裝衝突期間，尊重國際人道法能夠保護平民免於遭受最為嚴重的暴力。
03 何時適用國際人道法？
國際人道法適用於武裝衝突期間的網絡行動——而且僅在武裝衝突期間。我們在談及世界各地的軍隊時，認為如果軍隊決定在一場正在進行的武裝衝突期間開展網絡行動，則國際人道法就適用於這些網絡行動。這一點幾乎沒有人會質疑。而如果持相反的立場，就會得出荒謬的結論：即衝突一方禁止使用導彈攻擊一所醫院，但卻可以通過網絡行動合法地摧毀該醫院的計算機、機器和網絡。
一個反覆出現的問題是，國際人道法適用於國家之間的緊張局勢，或國家與非國家武裝團體之間的暴力局勢上升為武裝衝突的情況（見紅十字國際委員會2016年的《日內瓦第一公約評註》第235-236段和第436-437段），那麼網絡行動本身又能否成為觸發國際人道法適用的條件。就國際性武裝衝突而言，如今一致同意的觀點是"發生國家間動用武力的情況即表明存在武裝衝突"（前南斯拉夫國際刑事法庭， 關於"塔迪奇"案的管轄權的中間裁決，第70段）。但在涉及網絡行動的局勢中，如何判定達到了這一節點呢？
普遍接受的觀點是，網絡行動會造成破壞平民或軍用資產、或導致士兵或平民傷亡等與傳統動能行動相似的影響，故而受到適用於國際性武裝衝突的國際人道法的規制（《塔林手冊》2.0，規則82，第16段）。
而如果在沒有開展動能敵對行動的情況下，未對軍用或民用基礎設施造成實際破壞或損害的網絡行動是否會被視作受國際人道法規制的訴諸武力行為，就不是非常明確。各國是否，以及在何種條件下，會將此類網絡行動視作構成了國際人道法下的武裝衝突的武力，仍有待觀察。
04 國際人道法與《聯合國憲章》之間是怎樣的關係？
國際人道法與《聯合國憲章》互不相同，但又相互補充。《聯合國憲章》的序言指出其目的是"免後世再遭慘不堪言之戰禍"，而國際人道法的目標則是"保護武裝衝突受難者"（《第一附加議定書》，序文）。具體而言，《聯合國憲章》禁止在非自衛或不經安理會批准的情況下使用武力，要求以和平手段解決國際爭端。國際人道法的適用性不會取代《聯合國憲章》或置其於不顧。然而，如果有武裝衝突爆發，國際人道法規定了為不參與敵對行動的人員（平民）或不再參與敵對行動的人員（如傷兵或被拘留者）提供的重要保護。
由於國際人道法和《聯合國憲章》都關乎武裝衝突，其所使用的部分術語幾乎一致，有時會令人困惑。
例如，根據《聯合國憲章》第51條，會員國在受"武力攻擊"時可行使自衛權。根據國際法院，只有"最為嚴重的武力使用形式"才構成這樣的武力攻擊。重要的一點是要強調，《聯合國憲章》中的"武力攻擊"這一概念，與能夠引發國際人道法下武裝衝突的"訴諸武力"（見上文）概念，或國際人道法下的"攻擊"概念並不相同。網絡行動達到訴諸武力的標準，並觸發國際人道法的適用，或構成國際人道法下的攻擊，並不一定意味著這場網絡行動構成了《聯合國憲章》所規定的的"武力攻擊"。
05 與動能行動相比，網絡行動造成的傷害是否更少？
對軍隊而言，開展網絡行動，或可提供其他作戰手段或方法無法提供的替代方案，但其中也存在風險。
網絡行動有可能使衝突各方在無需傷害平民，或對民用基礎設施造成實際損害的情況下就達成其軍事目的。軍隊有時強調，與動能攻擊相比，或許他們通過網絡技術造成的傷害更少。這也意味著在衝突之後，恢復基礎設施的工作可能難度更低，成本也更低。
與此同時，在武裝衝突期間開展網絡行動也會帶來風險。近期大多在武裝衝突地區之外展開的網絡行動表明，具備尖端技術的參與方已經形成了破壞平民居民基本服務供應的能力。如今，關於最為尖端的網絡能力，人們還知之甚少。未來技術將如何演化，以及網絡行動在未來武裝衝突中的利用程度也可能與目前觀察到的趨勢有所不同。
06 現有國際人道法是否足以在網絡空間適用？
是的——但各國還需要進行進一步討論，澄清各類要點，包括關鍵的國際人道法概念。
一方面，國際人道法的一大優勢是各國在制定規則時使其適用於"所有形式的戰爭和所有類型的武器"，包括"未來的戰爭和武器"（國際法院，核武器諮詢意見，第86段）。確實，基本規則是簡單易懂的：禁止攻擊平民和民用物體；禁止使用不分皂白的武器，禁止進行不分皂白的攻擊；禁止進行不成比例的攻擊；醫療服務必須得到尊重和保護（見此文件，第5-6頁）。這些規則以及許多其他規則適用於網絡空間，必須得到尊重。
另一方面，紅十字國際委員會認識到存在各國及其他專家尚未達成一致的問題。例如，其中包括，平民數據是否與民用物體享有同等保護，或者能夠擾亂系統，但未造成實際損害的網絡行動是否構成國際人道法所定義的"攻擊"（見此文件，第7-8頁）。但我們不應忘記，各國和法律專家就某些問題的分歧是始終存在的。即使如此，也不能因為對各種規則或概念在解釋上存在分歧，就質疑法律本身的適用性。
07 現有法律是否充分，或者是否需要新的網絡公約？
在關於國際法適用於網絡空間的多邊討論中，網絡空間是否需要一部新的公約這一問題的要點並不在於武裝衝突期間網絡行動的開展：它所涉及的國際法問題範圍要更為寬泛，遠遠超出了國際人道法的範疇。
各國對此問題意見不一。
具體就國際人道法而言，這一法律體系的目標和目的是限制作戰手段和方法的使用，保護平民和民用物體免受敵對行動的影響。紅十字國際委員會呼籲各國就國際人道法如何適用於網絡空間，包括如何保護民用基礎設施免於因網絡手段而無法運作，以及如何保護平民數據等問題採取明確立場。此類立場將決定國際人道法能夠為平民和民用基礎設施賦予保護的程度，並相應地影響到對現有規則是否充足、充分，或是否可能需要新規則以規制武裝衝突期間網絡行動的評估。
如各國認為有必要制定新的規則，這些規則就必須建立在現有法律框架的基礎上，並將其強化。與此同時，武裝衝突期間的網絡行動並非處於法律空白之中，而是必須要遵守現有的國際人道法規則。
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