導語
10月20日，美戰略與國際研究中心發佈報告《2021財年的美國軍事力量：預算與戰略概覽：四個挑戰和一個不確定因素》。該報告分析了美國2021財年建設部隊的戰略和預算背景、未來建設部隊面臨的挑戰與風險，以及民眾意見和新冠疫情帶來的影響。
一、特朗普政府的戰略
美國防部將兵力結構定義為“作戰單位的數量、規模和結構”。兵力結構是軍事能力的四個要素之一，其他分別為戰備率、現代化程度和維護能力。對兵力結構的分析首先從戰略開始，因為戰略決定著軍事能力以及國家安全政策和預算的所有因素。美國《國家安全戰略》和《國防戰略》指出美國軍隊正在失去對潛在競爭者的優勢，並敦促增加和維持資金投入，以與中俄進行長期戰略競爭。
上述兩個戰略均表示，美國防部將保持世界上最強大的軍事力量，確保力量平衡對其有利，推動最有利於其安全和繁榮的國際秩序。國防部將“戰勝衝突，以實力維護和平”。美國不會接受地位下降或者多極世界。戰略重點包括：①五大威脅：中國、俄羅斯、朝鮮、伊朗和全球恐怖主義。②盟友的重要性：《國防戰略》強調盟友的價值、長期的關係，以及這些聯繫在未來的必要性。③管理改革的必要性。
二、國防預算
美國政府在2017財年到2020財年增加了國防預算，為其國防戰略提供資金。然而，2021財年的國防預算不再增長。2021財年的預算保持了過去幾年的戰備率，適度擴大了軍隊規模，但對現代化進程進行了擠壓。現役軍隊在財年結束時的軍力預計將從2020財年的1346000人增加到2021財年的1351500人，到2025財年預計將繼續增長至1361000人。
三、美軍面臨的四項挑戰
挑戰1. 保持地區衝突、危機應對和盟國參與的能力。
世界正處於持續的衝突狀態，這要求美國在全球範圍內為地區衝突、危機應對和盟國參與方面提供高水平的軍事存在。大國衝突將主要發生在“灰色地帶”的觀點進一步增加了對軍事力量的需求。要滿足這些需求，發揮全球領導作用，就需要實際的軍事存在。
對軍隊的持續高需求增加了作戰節奏。國防部的全球部隊管理流程可對部隊請求進行優先排序並分配部隊來滿足這些需求，以免對人員造成過度壓力。但由於戰鬥指揮官對其部隊需求沒有任何限制，因此需求和可用部隊之間總是存在差距。
為滿足戰時和日常的軍事需求，美國保守智庫傳統基金會提出了更大的軍事結構。該智庫建議美國大幅擴充現役部隊：50個正規軍戰鬥旅、400艘戰鬥艦艇、625架攻擊機、36個現役海軍陸戰隊營和1200架現役空軍戰鬥機/地面攻擊機。美國企業研究所也同樣建議廣泛擴大軍力，以滿足“三個戰區”的需求。該研究所認為，美國日益惡化的國際地位要求其對軍事力量進行重新投資和擴張。其建議的預算為美國GDP的4%，比特朗普政府計劃的2021財年預算高出約1800億美元。
高端衝突和日常部隊部署之前相互競爭的需求將美軍推向了一種高低混合的狀態：將先進的、通常非常昂貴的技術與成本較低的、能夠應對需求較低的威脅（如地區對手和危機應對）的要素結合在一起。政府的計劃並不承認這種做法，但在某些特定的決定方面，美軍已在朝著這個方向發展，例如美空軍決定保留A-10攻擊機並採購F-15EX戰機；海軍決定繼續護衛艦計劃、繼續採購F-18戰機，並有意採購價格更低的水陸兩棲艦。
挑戰2：戰略與資源不匹配
美國防部長期面臨戰略與資源不匹配的問題，決策部門的戰略願景往往超出預算流程所能提供的資源。由於國防戰略優先考慮戰備和現代化，所以這種不匹配將對兵力結構產生特別影響。
鄧福德任參聯會主席時提出，按照國防戰略要求，國防部年度預算增幅應保持在3%~5%。雖然他沒有說明理由，但有分析表明，國防部預算確實有增加的必要。考慮到人員薪資、行動和維護費用的實際增長，美國會預算辦公室預計，2021~2025財年期間，國防部需要在目前預算的基礎上增加770億美元資金。
即使國防預算增加，仍有機構批評資源不足。比如國防戰略委員會，對資源不足的問題提出嚴厲批評，並稱目前處於“緊急情況”。該委員會認為，美國防戰略缺少足夠的資源支持，“手段”與“目的”嚴重脫節，美國已非常接近戰略破產的地步。因此，委員會強烈支持預算增長3%~5%的觀點。另外，傳統基金會也對此表示支持。
挑戰3：軍力結構轉型面臨壓力。
特朗普政府提出，國防部的優先事項依次是戰備率、現代化和兵力結構。然而有批評人士指出，美國國防戰略發佈以來，美國國防預算執行該戰略不夠充分；國防預算中保留了太多的老舊部隊和武器系統，在為戰略所需的各種先進技術提供資金和投入方面不夠積極。批評者提出，需削減部隊以資助更多的現代化建設。與繼續依賴日益脆弱的傳統平臺不同，民主黨支持加速國防轉型，尋求建設一支更具成本效益、敏捷、靈活且更具彈性的部隊，擁有現代化的運輸和後勤能力，可以在爭議環境中行動。如果該倡議得以實施，將對美軍兵力結構產生重大影響。
挑戰4：戰略調整對兵力結構的影響
戰略願景對兵力結構有驅動作用。因此，國防戰略的任何調整都將改變軍事力量的規模和形態。美國國防戰略並未獲得廣泛好評，沒有贏得那些希望減少外交糾紛和減少國防開支的人的支持。部分自由主義者和進步人士甚至提出了與國防戰略相左的減少開支的戰略。例如，作為自由意志主義智庫的卡託研究所，嚴厲批評美國的國家安全戰略和國防預算，並否定美軍的前沿部署戰略。
四、民眾意見的影響
美國軍事力量的規模和形態歸根結底取決於美國人民的支持程度。一方面，幾乎沒有普通民眾認為美國過於強大；但另一方面，民眾要求增加預算或擴張兵力的聲音也相當微弱。關於美國在全球事務中發揮的作用，美國公眾普遍支持，但程度有限。
五、新冠疫情帶來的不確定性
新冠疫情嚴重擾亂了美國的社會和經濟生活，對國防部作戰行動和國防工業也產生了重大影響。目前為止，國防部在疫情中的表現好於美國整體，國防部人員的感染率和死亡率相對較低，但疫情對國防部的長期影響尚不明確。
由於疫情對美國社會和經濟的衝擊，外界普遍猜測其將對美國國家安全產生重大的長期影響，並因此認為國防部將充實醫療資源，並在一定程度上加強“軍民兩用”醫療力量。但也有可能兩年後新冠疫苗問世，經濟和社會生活恢復至疫情前正常狀態，國防部繼續保留現有的架構和任務。民調顯示，大流行病是目前美國人民最關心的安全問題，這可能會推動國防部的變革。
如需轉載請註明出處：“國防科技要聞”（ID：CDSTIC）
來源 | 美戰略與國際研究中心
圖片 | 互聯網
作者 | 張岸佳 陳培
注：原文來源網絡，文中觀點不代表本公眾號立場，相關建議僅供參考。
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