潘瑪莉 蔣凌飛
鄉村振興戰略實施以來，各地區農村產業融合發展形式日趨豐富、力度不斷加大、效益逐漸顯現，為實現鄉村產業興旺奠定了良好基礎。同時也發現，部分鄉村地區發展這類新產業新業態受到多方面要素資源的制約，特別是產業項目用地缺乏科學有效保障。近年來，大量鄉村旅遊和休閒農業項目以設施農業名義佔用耕地違建的亂象，儘管在全國範圍的“大棚房”專項整治中已得到較有效的清理，但是其背後深層次的鄉村產業用地保障問題沒有得到解決。筆者掛職所在的田東縣發展產旅融合項目，也面臨了許多與其他地區具有共性的用地問題，我們通過實地走訪、座談交流等方式進行總結梳理，為如何更加科學有效保障用地、促進鄉村產業振興提出建議。
田東縣新增建設用地指標供不應求
田東縣總面積28.16萬公頃，受耕地保護壓力大、未利用地開發成本高等因素影響，當地建設用地指標相對緊張。按照《田東縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》，2020年農用地、建設用地、未利用地的規劃目標面積分別為24.09萬公頃、0.84萬公頃、3.23萬公頃。除新增建設用地外，《規劃》明確藉助增減掛鉤的方式實現存量建設用地內部結構調整，通過大量縮減農村居民點用地規模來滿足城鎮用地增長需求。
《規劃》正式批覆以來，實施並不順利。2013年田東縣已基本將規劃期內新增建設用地指標用盡，其中，城鄉建設用地規模已經比2020年規劃目標超出96公頃，農村居民點用地因增減掛鉤週轉指標不足、縮減實施難度大，實際規模仍比2020年目標超出1105公頃。考慮到原有規劃目標脫離當地實際發展需要，2015年田東縣經上級機關批覆同意，成功將規劃期內的新增建設用地指標增加至2100公頃，但仍舊供不應求，目前全縣新增建設用地已達到2500公頃。
用地問題限制產旅融合發展
產旅融合項目是農村地區在傳統種養業基礎上，輔以提供餐飲住宿、觀光采摘、休閒娛樂等多種服務的新產業新業態，其各類服務設施往往需要配套一定建設用地作為發展載體。在全縣建設用地整體指標、局部指標雙雙趨緊的背景下，部分產旅融合項目未經批准將農地作為建設用地使用，大量服務設施建設運營不久即在“大棚房”整治中被拆除。只有進一步分析鄉村產業振興涉及的建設用地保障問題，方能真正吸取教訓，讓如此大規模的資金損失和資源浪費不再重演。主要問題包括三個方面。
一是土地規劃週期偏長、剛性太強，其他規劃編制較晚、銜接太難。縣自然資源局提到，縣級土地規劃週期是15年，田東土地規劃2005年編制報批，實際上經自治區政府批覆實施的時間是2010年，同時期編制的專項規劃基本已經失效，新時期出現的宏觀指導理念、微觀投資訴求等變化是土地規劃編制時所難以預見的。理論上看，土地規劃在規劃期內也可以做部分微調，但要求所涉調整項目列入重大項目庫，入庫申請門檻高週期長，可能在報批成功後實際情況又發生變化。
二是農村建設用地分佈散、產權雜，存量土地資源盤活阻力大。考慮到農村建設用地普遍寬打寬用、利用效率低，國家在積極引導新增建設用地指標分配的同時，也在大力鼓勵存量挖潛。目前田東縣農村建設用地規模約佔全部建設用地的42%，從總量上看也有較大挖潛空間，但涉及的利益主體較多，協調落地難度較大。
三是基層土地用途管制執法力度不足，違佔違建項目“劣幣逐良幣”。產旅融合項目違規佔用農地既有全縣建設用地資源緊張的客觀因素，也有部分項目業主投機取巧、降低建設運營成本的主觀因素。部分規模較大的項目在選址時，縣自然資源局事先為其劃出少量建設用地用於建造配套設施，但在實際開工建設中，可能出現業主未經批准超出預留土地範圍擴建，甚至擅自另選地勢位置條件更好土地的現象。
保障鄉村產業建設用地的建議
各地基層政府應高度重視國土空間規劃編制工作。當前土地利用總體規劃即將到期，各地應當將國土空間規劃編制作為貫徹落實鄉村振興等國家重大戰略、完善地方發展戰略不可錯失的關鍵“窗口”，精心組織加快推進。縣級主要領導應牽頭成立規劃編制領導小組，加強不同部門間的組織協調和規劃前期的重大問題研判，特別是縣級自然資源部門要充分吸納其他主管部門意見，儘可能實現本級國土空間規劃與產業規劃、鄉村振興規劃等專項規劃的有機銜接。縣級規劃要在優先安排農村基礎設施和公共服務設施用地，以及做好大型產業園、創業園等用地保障基礎上，給鄉鎮一定彈性空間，允許預留部分比例指標用於零星分散單獨選址的產業設施。
上級自然資源部門統籌平衡基層規劃調整靈活性和執行嚴肅性。考慮到土地規劃實施週期遠比普通專項規劃要長，在編制時有許多未來的不確定因素難以考慮周全，建議上級自然資源部門適當增加縣級國土空間規劃中期調整的靈活性，頻率安排上與普通專項規劃同步，放寬調整條件、精簡報批流程、擴大調整範圍，使各地土地規劃能更好適應國家重大戰略變化和經濟社會發展需要。同時，嚴格轄區內各地國土空間用途管制，建立健全土地規範利用的考評機制，藉助衛星圖像系統和人工智能識別等先進技術手段定期檢查各地違規佔用基本農田、破壞生態保護紅線情況並以適當方式通報追責。加強對基層自然資源部門的技術支持，按照管理範圍開放衛星圖像系統訪問權限，降低基層一線的監督執法成本，上下聯動共同營造國土開發保護良好秩序。
加強對農村各類建設用地整合利用。短期上，各縣要利用好近年來開展的農村集體產權制度改革清產核資成果，儘快對清查出來的集體建設用地進行不動產登記，並依託合作社進行統一管理，在保障公益性公共設施用地基礎上，探索開發其經營性價值。長期上，要依託正在開展的村莊規劃編制工作，在優化調整村莊各類用地整體佈局基礎上，提高農戶宅基地的利用效率和創收價值。考慮到村莊規劃的編制、實施均有較高成本，不宜貪大求全，應因地制宜分類推進。優先選擇開發整治價值較大、意願較強的村莊，加大經費支持力度，在專家指導幫助、農戶有效參與基礎上，直接編制實用的綜合性規劃，發揮其規劃引領的示範效應；其他村莊規劃編制先以明確國土空間用途管制、建設管控和人居環境整治要求為主，在條件成熟時再進一步細化推進。
（作者分別系國家發展改革委地區司、人事司駐田東掛職幹部）
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