（北京3月18日訊） 為貫徹落實習近平總書記“要加大對邊境地區投入力度，依法加強社會治理、深入推進平安建設，依法管控邊境秩序、維護邊境地區安全穩定”的指示精神，《雲南民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第2期開闢“法學研究”專欄，發表中央民族大學法學院首任院長宋才發教授《邊疆民族地區安全治理的法治思維探討》論文，副主編王東昕教授任責任編輯。《雲南民族大學學報》作為中文社科引文索引（CSSCI）來源期刊、全國中文核心期刊、中國人文社會科學綜合評價AMI核心期刊、中國人文社科學報核心期刊和民族類優秀刊物，始終立足民族地區以及民族問題研究，關注當代經濟社會發展中的重大理論與現實問題，為西南邊疆民族地區安全治理和穩疆固邊做出了重要貢獻。
宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。
邊疆民族地區安全治理的法治思維探討
宋才發
邊疆民族地區安全治理既是“穩疆固邊”“社會安全”治理的重要內容，也是“國家安全”“邊疆繁榮”發展的戰略需要。為落實習近平2015年3月8日在參加廣西全國人大代表團審議時發表的“要加大對邊境地區投入力度，依法加強社會治理、深入推進平安建設，依法管控邊境秩序、維護邊境地區安全穩定”的指示，本人3次率課題組成員到西南邊疆的雲南邊境地區和廣西邊境地區，就“邊境秩序管控”“邊疆社會治理”問題展開深入調查研究。為全面瞭解和把握邊疆民族地區安全治理狀況，本人還先後赴黑龍江邊境地區、吉林邊境地區、新疆邊境地區和內蒙古邊境地區進行實地考察調研。本文擬就調研獲得的第一手資料，從邊疆民族地區國土安全和社會安全的視角，對邊疆地區安全治理問題展開深入探討，以請教於大家。
一、邊疆民族地區安全治理的基本理論
（一）邊疆民族地區是一個具有特定含義的概念
邊疆通常是指特定國家中遠離其政治、經濟、文化中心的空間地帶，既是一個包括陸地邊疆、海洋邊疆和領空邊疆在內的“硬邊疆”，也是一個包含“因缺少某些現代人類所需跨國資源及利益的軟邊疆”。邊疆的範圍涵蓋了邊疆地區。我國陸地邊境線橫跨9個省（區），即從遼寧省丹東市的鴨綠江口起，到廣西壯族自治區防城港市的北侖河止，總長達22800多公里的陸地邊境線，與周邊16個國家和地區相接壤。在55個少數民族當中，除了黎族、番族和高山族之外，有50多個少數民族散雜居在這2萬多公里長的邊境線上，屬於少數民族自治地方的佔比達85%，形成了世界上極為少有的陸地邊疆少數民族特色。中國邊疆歷來被認定為“國家的邊緣性區域”，邊疆地區是一個陸海統籌的整體疆域概念。學界通常論及的陸地邊疆，就是指國家陸地疆域的邊緣性區域。從人口分佈上看，在邊疆地區的135個邊境縣當中，屬於民族自治地方的有107個；長期生活在邊境地區的2100萬人口，少數民族人口占了近一半。在全國22個人口較少的民族當中，有16個人口較少民族聚居在邊境地區。在邊境地區30多個世居少數民族當中，絕大多數屬於與毗鄰國家和地區跨境而居的民族，如新疆邊境地區的哈薩克族、塔吉克族、柯爾克孜族等；廣西邊境地區的壯族、瑤族、京族等；雲南邊境地區的佤族、傈僳族、景頗族等。從宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯蘭教和天主教，在邊疆民族地區基本都有信眾。從生態環境上看，邊疆地區多屬生態環境脆弱區域。邊疆尤其是邊疆地區，通常是體現國家政權穩定、國土安全的窗口，加強和促進邊疆民族地區經濟社會和諧穩定發展，具有強烈的現實意義。
（二）邊疆民族地區安全治理是全局性綜合治理
邊疆民族地區安全是一個實然和構建性的現象與範疇，它有自身與生俱來的屬性和特點。從“客觀維度”看，邊疆地區安全是指其不受外來勢力威脅的客觀狀態；從“主觀維度”看，邊疆地區安全則是指對這種安全狀態的感受。這種雙重屬性的功能作用，勢必影響到安全的確定性抑或決策的準確性。中國是一個具有廣袤陸地邊疆和寬闊海洋邊疆的國家，在邊疆安全治理過程中，必須從陸海兼備的國情實際出發，實施陸海統籌綜合治理方略，以凸顯陸域邊疆治理與海域邊疆治理的互動性和互補性。陸海統籌疆域治理模式和治理經驗，是沿海國家實施“海洋發展戰略”“海洋安全治理”遵循的基本原則。中國必須打破長期以來形成的傳統的、僵化的思維定式，對陸域邊疆治理與海域邊疆治理實施統籌規劃和佈局，有效開展兩種資源的對接、流通和利用，全面認識陸地邊疆與海洋邊疆治理兩者之間的內在聯繫。民族自治地方政府是陸海邊疆治理的責任主體，應當以陸海統籌為邊疆治理抓手，自覺擔負起邊疆國土安全、社會秩序安全以及邊疆和平、安寧、穩定的重要職責。
中國是一個獨立完整的主權國家，國家利益和當地邊民利益必須得到完整體現。邊疆和平穩定、邊民幸福安康，是邊疆民族地區人權保護的最佳體現。譬如，西藏自治區的安全穩定和繁榮發展，對整個西南邊疆地區安全穩定具有非常重要的意義，只有致力於搞好邊疆法治建設，才是“行固本之舉”的大方向，這是西藏邊疆治理的一種規範約定。法治文明的本身就凝聚著中國人的智慧、嚮往與追求，是政治文明在一定歷史時期發展的標誌。所以，習近平在中共中央第六次西藏工作會議上指出：“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎，是黨的十八大以後黨中央提出的西藏工作重要原則。”“中共十九大報告”強調指出，未來要以陸海統籌為引領，紮實推進“海洋強國”建設的目標，努力探索出一條“以海強國、依海富國”的邊疆治理道路。堅持以陸海統籌為引領的邊疆地區治理之策，既要紮實提升海洋軍事、經濟和科技硬實力，又要增強海洋意識、海洋文明軟實力，在維護海洋疆域安全的同時，為維護海洋生態平衡、實現可持續發展做出貢獻。50個地處邊疆國境線上的少數民族，各自在民族區域自治的框架內，自主地參與國家和民族自治地方的各項公共事務管理，長期守衛邊疆、鞏固邊疆、開發邊疆和建設邊疆，無愧為捍衛和守護國家領土、領海的“鋼鐵長城”。邊疆民族地區在執政黨和中央政府的領導下，動員多元社會力量協同共建、共治邊疆，正在構建和形成社會多元力量參與的邊疆共治、利益共享的治理模式。實踐是檢驗真理的唯一標準，也是檢驗邊疆民族地區安全治理的唯一標準。邊疆治理實踐的“有效性”和“合法性”，既是判斷和評價邊疆安全治理成效的“兩個基本要點”，也是判斷和評價邊疆地方政府治理績效的“兩個基本維度”。
（三）邊疆民族地區安全治理必須強化社會安全治理
邊疆民族地區社會安全治理是國家和諧邊疆建設的重要內容，實現邊疆民族地區社會安全治理現代化，是維護國家邊疆整體安全的堅實基礎和根本保障。實事求是地說，邊疆民族地區法治化建設推進的速度和進程，與其他方面相比較是比較緩慢的。在邊疆某個地區發生社會治理危機的時候，幾乎所有的決策層都可能將常態化的管理，立馬轉換成政治乃至準軍事的管控狀態。其實這種在高壓態勢下呈現的穩定並非持久，因為它在本質上與法治邊疆和法治國家建設的要求不相吻合。迫切需要地方政府創新社會安全治理模式和治理方式，著力推進邊疆民族地區社會安全治理法治化和現代化。
邊疆民族地區邊民具有的“規則意識”是公民意識中最基本和核心要素，是邊疆民族地區安全治理的基本要求和前提條件。邊民必須履行憲法和法律規定的義務，有責任“維護祖國的安全、榮譽和利益”“不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”當下邊疆民族地區社會治理的任務之所以很繁重，主要是面臨著來自以下幾個方面的挑戰：（1）治理主體單一化。經過改革開放40年發展變化，邊疆利益主體已經呈現出多元化和國際化的態勢。但是邊疆治理的主體仍然是單一的地方政府，社會組織和邊民群體還沒有形成自覺參與意識，治理方式仍然是單調的社會管控，多元一體的共建共治共享體制還沒有建立起來，利益訴求和社會矛盾化解機制也不夠健全，邊疆地區社會治理還沒有實現全覆蓋。（2）治理風險多樣化。邊疆地區仍然處於社會轉型期，意識形態內生弱化、社會主流意識形態依然存在信任危機；各種利益矛盾和社會糾紛集中凸顯，物質利益分配不公，既加劇了社會結構和社會矛盾的緊張程度，又加劇了轉型期社會發展的不穩定性。（3）治理環境複雜化。邊疆地區的改革同全國其他地區一樣進入了深水區，整個社會正在由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，遇事找關係的“熟人文化”，正在逐步向以“契約”為核心的“陌生人文化”轉變。但是這個轉變過程是艱難和漫長的，“遇事講關係、重人情”滲透到了社會的方方面面，“熟人好辦事”觀念對法治理念具有侵蝕和阻礙負面影響。（4）治理導向扭曲化。政績評價在某種程度和意義上說，可能成為邊疆民族地區領導幹部一根無形的“指揮棒”，邊疆民族地區基層社會安全治理的實際效果，毫無疑問地要受到社會安全治理政績的左右。處置簡單的社會問題不費時不費力，而且也容易出政績、受到群眾擁護；而處置複雜的社會問題不僅費時費力，而且潛政績見效慢、老百姓也看不見摸不著。因而評價機制的扭曲、錯位和缺陷，必然致使安全治理導向扭曲變形，對邊疆地區社會治理帶來極大的危害和損失。在推進邊疆社會安全治理的過程中，地方政府必須增強責任意識、風險意識，從制度規範、行為規範、體制機制諸方面增強風險意識，總結提煉邊疆治理的經驗教訓，提升預測規避、處置和化解社會風險的能力。
二、邊疆民族地區安全治理的現實困境
（一）對邊疆地區安全隱患意識缺乏警鐘長鳴
陸海邊疆安全穩定始終是與周邊國家和地區的地緣戰略關係緊密地聯繫在一起的，始終是威脅國家主權和領土完整的戰略要素。諸多國外宗教敵對勢力，近年來不斷加大對中國邊境地區的滲透活動；國內邪教組織分子和國外邪教組織遙相呼應，有時故意把邪教活動與當地群眾的合法宗教活動攪混在一起，時不時地在邊境地區故意製造一些事端，引發意料不到的“突發事件”和“惡性暴力事件”。很多在內地其他地區經常發生、原本很簡單的小事情，一旦在邊疆民族地區發生，尤其是被人故意把它與宗教問題扯在一起的時候，立馬就變成了“錯綜複雜的政治問題”。前些年在新疆發生的“7·5事件”、西藏發生的“3.14事件”和雲南孟連發生的“7·19事件”，多以宗教為誘因並輔以政治謠言欺騙群眾，最終釀成“街頭打砸搶燒”“衝擊國家政權機關”“衝擊國家司法機關”的惡性事件。在處置這些“群體性事件”“突發惡性事件”的過程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想認識不到位，安全治理方式和手段能效低等問題。面對國內外政治傳播多元競爭的現實狀況，國家政權機關針對邊疆地區民族分裂組織、極端宗教組織和暴力恐怖組織的“政治謠言”傳播予以堅決打擊，堅定維護邊境地區的社會和諧穩定狀態，為邊境地區各民族營造良好的生存和發展空間。對於一般宗教團體和民族組織的傳播活動，應當依法限定其傳播場所和地域範圍，推進合法正當宗教信息渠道的暢通；對於普通民間社團組織的正面傳播，應當給予必要的物質鼓勵和支持，以彌補邊疆民族地區國家傳播在信息通道上的不足。
陸海邊疆安全是國家安全的重要組成部分，隨著“一帶一路”不斷向縱深推進，影響陸海邊疆安全的因素依然存在。譬如，中朝邊境地區的“脫北者”問題，在過去相當長的一段時間內也鬧得人不得安寧。西方國家有關團體包括記者和宗教人士等，在中朝邊境地區秘密從事與“脫北”相關的刺探活動，抑或非法採訪朝鮮非法越境人員；有的西方敵對勢力竟然在中朝邊境地區，以設立教會、創辦工廠企業、投資辦學等為誘餌或耳目，從事容留朝鮮非法越境者、資助朝鮮非法越境人員從事有預謀的“反朝活動”等，所有這些違法活動都對中國邊疆安全穩定和社會秩序帶來巨大隱患。又譬如，中國與緬甸兩國之間複雜的地緣政治因素，使得緬甸有關國家安全的戰略選擇、國家治理的外溢效應，不可避免地對中國西南邊疆安全帶來消極影響。如近年來“緬甸軍政府”與“緬北民族地方武裝”之間不斷髮生軍事衝突，躲避戰火的“難民”一批批地湧向雲南邊疆村寨，確實給中國西南邊疆安全構成了嚴重威脅。
（二）對邊疆地區宗教問題疏於從嚴治理
跨境族群由於民族相通、語言相近，在習慣上把邊境另一邊的同胞，視為自己堅強的後盾。有時候他們還可能在國外勢力的蠱惑下，不適當地舉起所謂“民族統一”旗幟，期待同國外族群建立自己的所謂“國家”，因而跨境族群問題有時候也會成為一個國家干涉另一個國家的藉口。譬如，中亞五國人口只有5500萬，分別隸屬於130多個民族，宗教信仰多元，隸屬於民族關係錯綜複雜、宗教衝突不斷的地區。中亞地區動盪不安的主要根源，就是極端宗教思想蔓延氾濫，也是引發中國跨境族群問題發生最主要的外部原因。譬如，中國西北地區信仰伊斯蘭教的信教群眾較多，僅新疆地區就有1000萬穆斯林。2009年7月5日發生在新疆烏魯木齊市的“打砸搶燒嚴重暴力犯罪”事件，就是由境內外的“三股勢力”精心策劃和組織發動的。如果讓這“三股勢力”在新疆的陰謀得逞，將不僅會加劇新疆地區安全局勢的危機，而且將促使整個西部地區直接面臨境外伊斯蘭極端勢力的威脅。當下新疆邊境治理面臨最艱難的問題，仍然是國外宗教勢力和極端思想的蔓延滲透。鑑於新疆反分裂、反恐怖鬥爭任務的尖銳性和複雜性，在今後一個較長的時期內，新疆邊境治理的目標定位仍然是“社會穩定”和“長治久安”，經濟社會發展是最終解決新疆問題的根本。新疆現已進入脫貧攻堅、全面建成小康社會的決勝階段，邊疆治理必須繼續深入開展“維穩整治”和“反分裂教育”工作；依法整治非法宗教活動場所，堅決遏制宗教極端思想的蔓延滲透；要以網格化管理為抓手、加強邊境安全秩序管控，提升各種應急處置能力水平；要加強網絡和意識形態領域安全管控，切實提高監控發現、清理整治、封堵反制和追查打擊能力。總結新疆“7·5事件”的深刻教訓，就是過去對新疆地區宗教問題疏於從嚴治理，對“三股勢力”早期在新疆地區的猖獗活動打擊不力，對敵對勢力的任何仁慈和手軟都是對人民的極大犯罪。
（三）對民族區域自治制度的理解存有偏差
民族區域自治制度以其國家基本政治制度的法律地位，確立了民族區域自治法是僅次於憲法的基本法地位和權威，制度和法律是邊疆民族地區安全治理的利器，為邊疆安全治理提供了完備的政治保障和法治保障。儘管民族區域自治制度原本就是針對邊疆問題提出來的，但由於有些邊疆地區幹部和邊民群眾，缺乏邊疆治理主人翁意識和自覺性，致使“守邊戍邊”功能慢慢地被忽視和淡漠。有些人認為民族區域自治制度對於邊疆治理來說，就是一個空泛的、有名無實的東西；對民族區域自治制度如何在邊疆地區施行，尤其是對自治權的內容、邊界和範圍，始終沒有一個明確而清晰的定位。早在1981年8月針對新疆個別地區發生騷亂，在少數幹部中出現消極乃至民族分裂言論，鄧小平在新疆考察時明確指出：“新疆的根本問題是搞共和國還是搞自治區的問題，要把我國實行的民族區域自治制度用法律形式固定下來，要從法律上解決這個問題”。鄧小平這段話不只是對新疆講的，而是建議對全國邊疆民族地區採取立法形式，用法律和制度來維護國家統一與邊疆安全穩定。按照《憲法》《民族區域自治法》的規定，在民族自治地方已經實現了自治區主席、自治州州長和自治縣縣長“由少數民族公民擔任”。但是仍然有人認為，民族區域自治權的核心是人事權，上級機關給予民族自治地方的人事自治權不夠，總覺得少數民族在邊疆民族地區是“當家不做主”。實事求是地說，這些人對民族區域自治制度的認識和理解是有偏差的。儘管實行民族區域自治制度的初衷，是為了維護那時尚處於落後貧窮狀態的少數民族利益。但它同時也是在鼓勵民族自治地方的領導和群眾，充分運用法律賦予少數民族自治地方的諸多自治權，在國家和發達地區的幫扶下通過自力更生、艱苦奮鬥，儘快縮小民族自治地方同發達地區的發展差距，避免因經濟發展的落後而受到其他民族的歧視和不公正的待遇。“差別”意味著彼此之間的待遇抑或要求有所不同。必須正視當下民族區域自治以及相關具體制度，既存在民族的差異與區域的差異、存在內地與邊疆的差距；即使在同一個自治區的範圍內，也存在“自治民族”與非自治少數民族、抑或存在少數民族與漢族的差別。解決民族問題的關鍵是必須加快民族自治地方經濟社會發展，國家賦予民族自治地方自治權中最重要的權利是財政稅收自治權。民族自治地方各級政府，要充分利用法律賦予的“自治權利”，加快民族自治地方經濟社會發展步伐，儘快縮小民族地區與發達地區的差距，帶領民族自治地方群眾儘快走上共同富裕之路。民族區域自治制度是民族因素與區域因素的有機結合，邊疆地區安全治理必須消除對民族區域自治制度理解的偏差，充分重視發揮民族區域自治制度的作用，既關注民族因素又重視區域因素，正確對待少數民族群體合理的利益訴求，切實做到政治、經濟和文化諸方面的地位平等和權利平等。
三、邊疆民族地區安全治理的法治思維
（一）邊疆民族地區安全治理必須樹立法治思維
邊疆地區安全治理是國家治理的重要組成部分，是一種法治化程度相當高的治理活動，法治思維是邊疆民族地區安全治理的底線思維。在國際局勢瞬息萬變、安全穩定問題錯綜複雜的情勢下，唯有法治思維才能有效地整合各種張力、化解各種矛盾和衝突，為穩疆固邊和邊疆社會和諧奠定基礎。這裡所論及的法治思維，說到底就是把法治的基本原理、基本規則和基本要求，運用於邊疆地區安全治理的實踐全過程，用以指導、分析和處置現實問題的一種基本思路和基本方法。法治思維的基本內核是法律至上、權利本位、權力制約和程序公正。這就要求邊疆民族地區的一切執法機關和執法人員，都必須義無反顧地崇尚法律、尊重法律，處置任何問題都要運用法治方式和法治手段進行，處理的結果也要運用法律作為判斷正確與否的準繩。在邊疆民族地區安全治理過程中，必須始終堅持重大政策出臺“於法有據”“法無授權即禁止，法無禁止即自由”，防止公共權力的隨意擴張和任性，杜絕領導幹部的失職瀆職和冤假錯案發生，學會運用法治思維解決社會問題、提升社會安全治理能力。在一定程度和一定意義上講，法治思維說到底也就是程序思維，必須養成所有執法機關和執法人員依照程序辦事、依據規則辦事的良好習慣。在中國沿襲幾千年“熟人社會”的情勢下，程序正當就顯得更為迫切和重要。中國邊疆地區過去和現在發生的那些冤假錯案，多數都不是法官和執法人員不懂得法律，多是在程序公平正義上發生了扭曲和偏差。只有嚴格按照法定程序公正司法和公正執法，才能夠避免邊疆民族地區冤假錯案的繼續發生。
（二）“習慣法”治理是邊疆地區安全治理的普惠舉措
邊疆地區安全治理宜從村寨基層治理抓起，人們對社會規則遵從的內在約束，從來不在於官方懲罰的威脅，而在於社會與個人道德控制交織力量的影響。譬如，通過人們的口傳、身教等方式沿襲下來的“民族習慣法”，其合法性就來源於普通民眾的廣泛認同。習慣法是邊疆民族地區“禮治”的重要形式，它隨著社會的發展而發展，決不會因為某個政治環境的改變而消亡。儘管習慣法來自於民間並非被官方授權認可，但它在長期的社會運行實踐中，卻逐漸演化成為具有震懾力與強制力的“非正式制度”。習慣法在邊疆地區安全治理中，能夠起到國家法律難於發揮的積極作用。譬如，川藏地區對少數民族群眾砍伐公共林木的處置，一般多遵從習慣法的宗教懲戒方式，促使以林木為標誌的公共資源治理法治化。在本人多次調研的四川涼山彝族自治州婦孺皆知的鄉約寨規中，就規定以林木為標誌的自然萬物所有權“歸畢摩所有”，即習慣法在經濟治理中規定為當地“產權”。村寨的族長、元老是當地“社會治理的掌舵者”，習慣法主要以基於信賴機制的約束性為主，故以族長、元老為中心的經濟社會治理，就是民族地區安全治理中習慣法運用的民族性濃縮。從社會規範視角看，鄉約寨規、村規民約與民族習慣法具有異曲同工的作用，對邊疆村民行為規範的作用具有自覺性和權威性。地方政府要引導和規範邊民的認知方式和行為方式，促使民族習慣法和鄉約寨規、村規民約成為成文法的必要補充，實現邊疆安全治理的法律法規與道德相輔相成、法治與德治相得益彰。現代國家治理的權力體系，是一個“自下而上集中”和“自上而下滲透”的雙向過程。在“皇權不下縣”的封建社會里，國家行政權和司法權始終高懸於鄉村社會之上，鄉村社會治理逐漸形成了以“習慣法”為標誌的“自我治理”。如本人調研地雲南西雙版納傣族自治州基諾鄉，1954年以前就建立起一套較為完善的“行政體系”。村寨在處置不同違規事件過程中，形成了6個層次抑或等級的自治處理方式，只有人命案件這樣的要案才屬於司法機關處理的範疇。民族習慣法在經濟社會治理中發揮著不可估量的作用，是邊疆民族地區安全治理最有效的、易於被當地群眾接受的普惠舉措。所以，2017年3月第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法通則》規定，民事糾紛處理應當依據法律規定，沒有規定的可以在不違背公序良俗的前提下適用習慣法。2017年10月習近平在中共十九大報告中指出，鄉村治安的本質是社會控制，運用鄉規民約維繫社會治安秩序，在鄉村治理中具有極為重要的地位。只有發展才是硬道理。邊疆民族地區經濟社會能否穩定發展和快速發展，是邊疆民族地區安全治理目標能否實現的決定性因素。必須逐漸縮小直至消除邊疆地區與內地存在的差距，減少因經濟發展不平衡而產生新的不滿情緒，實現社會公平並促進各民族的大團結。如果邊疆民族地區長期處於經濟貧困和發展不平衡狀態，極易產生邊民心理上新的不平衡抑或相對被“剝奪感”，甚至弱化貧困群體對法律的認同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群體表達不同的利益訴求，同樣是至關重要的因素。因為只有充分調動邊民和其他諸多方面的積極因素，才能夠形成邊疆地區有效治理和快速發展的合力。與此相適應還必須有鐵的一手準備，即善於使用法律武器和無產階級專政的權威力量，隨時遏制反社會的力量並打擊境外敵對勢力的破壞活動，法治社會的高度發展是邊疆治理的軟實力。
（三）法治手段是邊疆地區安全治理的根本手段
法律服務於邊疆民族地區安全治理的基本要義，集中地體現在如何有效運用法治方式和法治手段上。這裡所論及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法機關結合本地經濟社會發展實際，有的放矢地制定有利於民族自治地方發展的差別化政策、推進公共服務均等化；也包括在不違背上位法規定的前提下，制定適合本地區經濟社會和文化發展需要的“法律補充規定”，對法律法規“變通執行”的補充條例。在中華民族多員一體的大家庭裡，每個民族都是“中華民族”的一個成員，每個公民都是國家的一分子，對邊疆治理負有義不容辭的責任和義務。邊疆民族問題治理是邊疆安全治理的重要組成部分，堅持民族團結是解決邊疆民族問題的根本政策。加強中國特色社會主義新時代各民族的大團結，既是構建民族地區和諧社會的群眾基礎和政治基礎，也是邊疆地區安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中國成立不久用了兩年時間，對西南邊疆地區的西藏進行全方位整治，為邊疆治理積累了三條基本經驗：（1）依法保障治理措施實施，維護民族團結和國土安全；（2）創建西藏自治區，構建西藏邊疆管理制度；（3）培養和使用少數民族幹部，翻身農奴當家作主人。在當下邊疆治理過程中，必須繼續堅持文化認同的法治原則，以文化為根脈、以經濟為紐帶、以法治為抓手，把“民族文化認同”與“中華民族認同”“國家認同”結合起來。只有當邊民牢固樹立起“中華民族自豪感”的時候，他們才會自覺地履行定居邊疆、開發邊疆、建設邊疆、守護邊疆和鞏固邊疆的天職。法治文化建設是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的有機構成，制定良法、推進良法善治，是邊疆依法治理的一個維度。意味著“治邊主體”在行使公共權力的時候，一定要拋棄“人治”實施“法治”，善於運用法治思維和法治手段，促使依法治理成為邊疆治理的基本價值取向。從法治邊疆本質上看，邊疆安全治理必須是“人民之治”，絕對不能只是“黨政之治”。要引導人們認同和崇尚法治，把“安全治理法治”內化為生存方式、外化為法治行為；要培育邊疆和社會安全自治主體、創新自治機制，為推進邊疆地區安全和社會安全協同治理孕育多元主體。有些地方領導面臨社會治理的艱鉅性和“信訪維穩”壓力，習慣於沿襲行政手段而非法治手段處置問題，致使矛盾糾紛非但不能得到解決反而加劇，這是與邊疆安全治理法治化背道而馳的。邊疆民族地區的立法和執法機關，要依法對公權力和公權力之間的關係進行改革調整，擴大公民的知情權和監督權，提高司法機關的公信力；必須以法治精神規範政府治理的行政行為，構建政府與民眾協商合作的信任機制與參與平臺，通過完善政府信用制度方式杜絕政府失信於民，用法治思維和法治手段化解社會矛盾糾紛；要從頂層設計上進行司法體制機制改革，邊疆民族地區各級領導幹部，必須善於運用法治手段推進法治建設實踐，運用糾錯程序保障民族法治體系的有效實施，為邊疆民族地區安全治理提供根本遵循。
（四）民族區域自治法是邊疆安全治理的法治保障
《民族區域自治法》在當下的主要任務，就是要為14個集中連片特困區域實現“全部脫貧”“全面建成小康社會”，達到“脫貧不返貧”目標提供法治保障。為此中共中央、國務院把貫徹落實《民族區域自治法》的目標任務，作為“十三五”規劃期間執政黨和中央政府治國理政的頭等大事來抓。譬如，2011年12月中共中央、國務院在《中國扶貧開發綱要（2011—2020年）》中，確定了14個集中連片特困地區、592個重點縣、3萬個貧困村為扶貧攻堅主戰場。邊疆民族地區區域性、整體性貧困的有效治理，是邊疆民族地區安全治理的根本依靠，它既關係到憲法和民族區域自治法保障貧困群體基本人權的實現問題，更關係到執政黨向全國人民做出的莊嚴承諾問題。民族地區地方政府必須把徹底根治貧困，作為落實《民族區域自治法》、推進法治建設的新亮點，作為“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰的治本之策。2012年11月習近平在中共十八屆一中全會上指出，絕對不能讓一個少數民族、一個貧困地區掉隊。2015年習近平在雲南考察時又強調指出：“扶貧開發是我們第一個一百年奮鬥目標的重點工作，是最艱鉅的任務。” 2020年是精準脫貧和全面建成小康社會的“收官年”，邊疆民族地區精準扶貧、精準脫貧、脫貧不返貧的任務還相當艱鉅。為了保證實現“真脫貧”“脫真貧”，杜絕“數字脫貧”“填表脫貧”等虛假脫貧現象發生，民族自治地方政府要把落實《民族區域自治法》同落實民族地區脫貧攻堅任務結合起來，建立最嚴格的脫貧攻堅領導責任制，依法落實最嚴格的脫貧考核制度、督察制度和問責制度；要把社會保障作為邊疆民族地區全面建成小康社會的制度保障，使之成為邊疆民族地區人民共享發展積極成果的基本途徑和制度安排。“2019年中央1號文件”強調要“堅持現行扶貧標準，全面排查解決影響‘兩不愁三保障’實現的突出問題，防止盲目拔高標準、吊高胃口，杜絕數字脫貧、虛假脫貧。”《民族區域自治法》的法律地位和生命力，不僅在於《民族區域自治法》是一部僅次於《憲法》的基本法，而且在於它把執政黨的民族區域自治理念、自治政策和自治舉措，通過法律形式使之具體化、規範化和制度化，使之有助於運用法治思維來推進邊疆安全治理工作。民族自治地方各級領導必須深刻領會民族區域自治法的精髓，嚴守法治底線思維、堅持高標準要求，逐漸在實踐中形成“為老百姓想問題、辦實事”的思想自覺和行為習慣。政府誠信是社會誠信建設的重中之重，各級政府機關及其工作人員，要自覺成為社會誠信的楷模和誠信風尚的引領者，率先垂範、遵守法律法規、社會道德和公序良俗。文化自信是社會誠信體系構建的思想基礎，它具有“內化於心、外化於行”的功能作用，優秀民族傳統文化能夠為社會誠信提供智慧和道義支撐。民族自治地方政府應當在邊疆治理過程中，加快推進社會誠信建設步伐，在全社會進行社會誠信道德教育和誠信精神培育，強化黨員幹部在社會誠信方面的道德自律，通過領導幹部的誠信示範作用和榜樣帶動，促使社會誠信成為社會成員的行為自覺，形成人人崇尚誠信自律的良好社會風氣。《民族區域自治法》規定，少數民族成員依法享有在公開抑或私下場合使用本民族語言等特殊權利，地方政府要為邊民特殊權利實現和人權保障提供特殊保護。就當下邊疆民族地區少數民族群眾特殊權利而言，主要有：（1）保持民族文化特性方面的權利；（2）維護宗教信仰方面的權利；（3）保持民族語言特性方面的權利；（4）享有同各民族平等、自由交往的權利。“中共十九大報告”提出要加強人權保護和提供法治保障，突出了邊疆地區人權保障在邊疆安全治理中的重要作用。邊疆民族自治地方立法機關和政府機關，要在貫徹國家現行法律法規的前提下，加大實施《憲法》和《民族區域自治法》賦予自治立法權的力度，依法推進民族自治地方的立法進程。要結合當地實際情況，在“立、改、廢”三個方面協同推進，儘快形成以“自治為基、法治為本、德治先行”的基層社會治理新格局。尤其要加快制定5個自治區的自治條例和單行條例，加快不適應民族地區經濟社會文化發展需要的補充立法，加快落實實施民族區域自治法配套法規的立法，加快不適應民族地區經濟社會文化發展實際情況的變通立法等，構建起適合邊疆民族地區安全治理和經濟社會發展需要的法律法規體系。
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