【裁判要旨】
當事人的裁判請求權與司法資源之間存在著一定的緊張關係。雖然結合《行政訴訟法》第四十九條規定，人民法院可以過濾一部分在形式上明顯不符合起訴條件的訴訟；但基於司法資源、當事人訴訟成本以及司法權行使的界限等考量，人民法院對經審查認為在形式上符合條件的起訴，仍需要在實質上判斷是否有必要給予訴訟保護，即對於原告提出的具體的訴訟請求，是否具有進行訴訟和本案判決的必要性和實際效果，也就是“訴的利益”問題。雖然《行政訴訟法》沒有明確規定對“訴的利益”事項的審查，但考慮到訴訟本身的規律性和審判實踐需要，對“訴的利益”的審查，依法屬於人民法院依職權審查範圍，而如果訴訟的客體（訴訟請求）沒有審理和判決的必要，則這一訴訟就沒有實際意義。
對是否具備“訴的利益”的審查和判斷，較為複雜。從法院審理的順序上，對起訴條件的審查應早於對“訴的利益”的審查。起訴條件以保障當事人及時得到救濟、讓當事人能夠充分行使起訴權為目的，“門檻”較低；對“訴的利益”的審查，旨在從程序上排除不合法或者沒有本案審理必要的訴（訴訟請求），屬於實質性審查，“門檻”較高。但不管“門檻”高低，在對“訴的利益”進行判斷時，人民法院不得以“訴的利益”取代對被訴行政行為的合法性審查。
【裁判文書】
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）蘇06行終644號
上訴人（原審原告）袁粉蘭，女，1964年10月6日生，住江蘇省東臺市。
被上訴人（原審被告）海安市人力資源和社會保障局。
一審法院經審理查明，2019年2月13日，海安縣社民機械配件廠（以下簡稱社民廠）向海安市人力資源和社會保障局（以下簡稱海安人社局）提出工傷認定申請，要求將袁粉蘭遭受的事故傷害認定為工傷。海安人社局於同年2月20日作出海人社工認字[2019]第0168號認定工傷決定書，認定袁粉蘭受到的事故傷害屬工傷認定範圍，予以認定為工傷。袁粉蘭不服提起訴訟，請求撤銷海安人社局作出的認定工傷決定。
一審法院認為，公民、法人或其他組織提起行政訴訟需具備訴訟的利益，也就是說當事人提起的訴應當具有法院對訴訟請求進行審判的必要性和實效性。申言之，當事人要求法院進行審理和裁判的是一個對自己不利的、侵犯其合法權益的行政行為。本案中，海安人社局作出的工傷認定決定書，將袁粉蘭所受事故傷害認定為工傷，該行政行為是對袁粉蘭作為勞動者合法權益的有效保護，繫有利於袁粉蘭的行政行為。袁粉蘭在行政法上的權利已經得到充分保護的情形下，對行政機關作出的保護其合法權益的行為提起訴訟，明顯缺乏法院通過裁判加以保護的訴的利益。據此，法院可認定袁粉蘭與案涉工傷認定行為不具備法律上利害關係，袁粉蘭也因此喪失了行政訴訟法所規定的原告主體資格，對袁粉蘭提起的本案訴訟，依法應予裁定駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項及《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第一項及第三款的規定，裁定駁回袁粉蘭的起訴。
袁粉蘭不服一審裁定，向本院提起上訴稱，案涉工傷認定決定系社民廠提出，並非袁粉蘭自己申請，社民廠提出工傷認定申請是為了改變雙方的法律關係實質，從而達到逃避應當承擔的法律責任。袁粉蘭受傷時已經55歲，已超過國家規定法定退休年齡。袁粉蘭的傷情為右眼球摘除，對照《勞動能力鑑定職工工傷與職業病致殘等級》(GB/T16180-2014)第53.6條規定，傷殘等級應為6級。按照《工傷保險條例》第三十六條之規定，袁粉蘭能夠獲得的一次性工傷補助金為16個月的本人工資即4.8萬元。按照《江蘇省實施辦法》(2015修訂)第二十七條規定，6級傷殘的工傷職工與用人單位終止或者解除勞動關係時，有權獲得16萬元的一次性工傷醫療補助金和8.5萬元的一次性傷殘就業補助金，合計24.5萬元。按照前述辦法第二十八條規定，“達到法定退休年齡或者按照規定辦理退休手續的，不支付一次性工傷醫療補助金和一次性傷殘就業補助金。”就是說，如果按照《工傷保險條例》等相關規定處理的話，袁粉蘭失去右眼最終只能獲得4.8萬元的一次性工傷補助金。相反，如果袁粉蘭所受傷害按照侵權責任法的規定處理，按照《人體損傷致殘程度分級》第5.7.2條規定為傷殘7級。根據目前的賠償標準，袁粉蘭至少可以獲得37.76萬元的金錢賠償。 綜上，一審裁定認定袁粉蘭與案涉工傷認定行為不具備法律上利害關係，沒有事實和法律根據，請求二審法院撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理本案。
被上訴人海安人社局辯稱，海安人社局認定袁粉蘭所受傷害為工傷事實清楚，證據充分，適用法律準確，2019年2月13日，社民廠向海安市行政服務中心人力資源和社會保障局窗口申請工傷認定，根據該廠提供的袁粉蘭本人簽字的《工傷認定申請表》以及勞務協議、考勤表、證人證言等，能夠認定袁粉蘭所受傷害為工傷。綜上，請求二審法院駁回上訴，維持原裁定。
本院經審理查明的事實與一審裁定認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，結合一審裁定的主要內容以及袁粉蘭的主要上訴意見，本案的爭議焦點為：袁粉蘭起訴請求撤銷案涉認定工傷決定，是否具有請求人民法院審理和作出判決的必要性和實際效果。以下具體分兩個方面闡述。
一、袁粉蘭的起訴在形式上是否符合法定起訴條件
由於起訴權是法律賦予公民的一項重要權利，考慮到對公民起訴權的尊重以及貫徹立案登記制需要，原則上人民法院應當對法定起訴條件持形式審查立場，即只要公民的起訴在形式上符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，有相應明確的原、被告、有指向確定的訴訟請求（行政行為）、屬於人民法院的受案範圍和受訴人民法院管轄，即應當予以登記立案，而不宜在法律規定之外另行增設起訴條件“門檻”，更不宜將行政行為合法性等實體問題前移至起訴階段審查。因此，對有些案件在立案階段難以確定是否符合起訴條件的，人民法院不宜以起訴人不符合起訴條件為由裁定不予受理，比較穩妥的做法是先將案件受理，待進入案件審理階段後進一步研究和判斷。
本案中，袁粉蘭作為案涉認定工傷決定的行政相對人，以海安人社局為被告提起訴訟，請求撤銷案涉認定工傷決定，完全符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件。一審法院以對行政相對人作出的授益性行政行為依法不屬於行政訴訟的受案範圍為由，裁定駁回袁粉蘭的起訴，是在行政訴訟法定起訴條件之外，增設了新的起訴條件。即便將《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款有關“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”語義加以限縮，也不能得出“授益性行政行為對行政相對人的合法權益不產生減損的影響”，或者“授益性行政行為對行政相對人必然授益”的結論。因此，
一審法院僅以案涉認定工傷決定系授予袁粉蘭利益即認為不屬於行政訴訟受案範圍，明顯不符合上述規定精神。一審該立論，系建立在對被訴行政行為合法性進行確認的基礎之上，但一審法院未經直接言詞審理即認定行政行為合法且以裁定方式駁回起訴，也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第一條有關“公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”規定精神。二、袁粉蘭的起訴在實質上是否具備“訴的利益”
不可否認，當事人的裁判請求權與司法資源之間存在著一定的緊張關係。雖然結合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，人民法院可以過濾一部分在形式上明顯不符合起訴條件的訴訟；但基於司法資源、當事人訴訟成本以及司法權行使的界限等考量，人民法院對經審查認為在形式上符合條件的起訴，仍需要在實質上判斷是否有必要給予訴訟保護，即對於原告提出的具體的訴訟請求，是否具有進行訴訟和本案判決的必要性和實際效果，也就是“訴的利益”問題。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》沒有明確規定對“訴的利益”事項的審查，但考慮到訴訟本身的規律性和審判實踐需要，對“訴的利益”的審查，依法屬於人民法院依職權審查範圍，而如果訴訟的客體（訴訟請求）沒有審理和判決的必要，則這一訴訟就沒有實際意義。
對是否具備“訴的利益”的審查和判斷，較為複雜。從法院審理的順序上，對起訴條件的審查應早於對“訴的利益”的審查。起訴條件以保障當事人及時得到救濟、讓當事人能夠充分行使起訴權為目的，“門檻”較低；對“訴的利益”的審查，旨在從程序上排除不合法或者沒有本案審理必要的訴（訴訟請求），屬於實質性審查，“門檻”較高。但不管“門檻”高低，在對“訴的利益”進行判斷時，人民法院不得以“訴的利益”取代對被訴行政行為的合法性審查。
本案中，結合袁粉蘭起訴和上訴的事實和理由，其起訴請求撤銷案涉認定工傷決定，系認為對於案涉傷害，基於工傷賠償和基於提供勞務者受害責任賠償，差距較大。雖然袁粉蘭承認工傷認定申請表系其簽字，但是，袁粉蘭認為其簽字系社民廠以保險理賠所用為由讓其簽字，其並不知曉簽署相關法律文書的後果，事實上，案涉工傷認定的申請材料也確係社民廠向海安人社局提交。退一步講，作為受傷職工有選擇救濟途徑的權利，即使袁粉蘭在發生事故後具有申請工傷的意願，但當袁粉蘭事後認為該申請確有錯誤，影響了其他救濟途徑時，其仍然可以就工傷認定決定提起訴訟。 判斷原告是否具有“訴的利益”，關鍵在看原告的起訴是否具有正當理由，袁粉蘭希望通過民事途徑獲得更為充分的賠償，而案涉認定工傷決定的作出在客觀上可能減損其獲得相應的民事賠償權益，因此，袁粉蘭提起本案訴訟，在形式上符合起訴條件，且其起訴具有正當理由，並無不合理之處。在賠償和補償的義務主體均為用人單位社民廠的情況下，袁粉蘭的賠償或者補償主張能否實現，不僅取決於案涉認定工傷決定的合法性，也取決於袁粉蘭作為受傷職工的救濟選擇權。同時，還應關注用人單位是否存在利用工傷認定程序規避其依法應承擔的賠償責任等問題。這些問題的判斷，均需要通過實體審理方能得出結論。一審法院未經實體審理，即先入為主地以案涉認定工傷決定對袁粉蘭有利為由裁定駁回起訴，實際上是以對“訴的利益”的審查，代替了對上述實體問題的審查，不適當擴大了“訴的利益”的審查範圍，且剝奪了袁粉蘭對其主張獲得實體審理的權利。
綜上，袁粉蘭提起本案訴訟，形式上符合行政訴訟起訴條件，且綜合其訴因和訴訟請求判斷，袁粉蘭的起訴也具有進入實體審理的必要性和實效性，即對於袁粉蘭的上訴請求，本院應予支持。
一審法院裁定駁回袁粉蘭的起訴，屬於適用法律錯誤，依法應予糾正。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一款之規定，裁定如下：一、撤銷南通經濟技術開發區人民法院（2019）蘇0691行初358號行政裁定；
二、指令南通經濟技術開發區人民法院繼續審理。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 郭 德 萍
審 判 員 仇 秀 珍
審 判 員 張 祺 煒
二〇一九年十二月十三日
書 記 員 丁 雯 雯
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