說起東漢末年三國亂世，很重要的一條原因是，劉焉（劉璋之父）建議漢靈帝將一州的刺史改為州牧，從只負責監察的中低級官吏，變成了雄霸一方的土皇帝，增加了地方勢力對於東漢中央朝廷的離心力，從此“不知多少人想稱王稱帝”（曹操說的），而少有人真心匡扶漢室。
但是，把刺史改為州牧並不是劉焉的首創，他其實是很聰明地把過去曾經執行過的制度，舊事重提，為我所用。
益州牧劉焉，東漢末年刺史改州牧的倡議者
刺史職級低於郡守，只管監察，不管軍政
刺史制度形成於西漢漢武帝時，為了加強對地方的控制，漢武帝把全國劃分為十三州部，每州為一個監察區，設置刺史一人，負責監察所在州部的郡國。
當時郡國的太守、國相的俸祿是二千石，刺史的俸祿只有六百石，也就是說刺史的地位低於郡太守、國相（皇族封國的行政負責人，相當於郡太守）。
漢武帝制定了一個非常好的制度，地方行政還是由郡守、國相負責，由於郡國分割較小，各自都不可能形成對抗中央的力量。刺史負責一州的監察，卻不負責一州的軍政，地位也低於郡太守、國相，所以刺史也不會對皇權造成威脅。如果刺史監察工作做的好，很容易被提拔為二千石的郡太守、國相或其他官職，因此他們的工作積極性很高。
一旦像劉焉建議的這樣，把刺史變成州牧，統管一州的軍政，就形成了很強大的地方勢力，逐漸有資本和中央政府叫板了。
東漢州郡圖，可見郡國分割很小，不可能對抗中央
刺史變州牧，軍政一把抓，離心力加強
劉焉成為益州牧、劉表成為荊州牧後，都有非分的舉動，劉焉按照皇帝的標準制作馬車，主動製造事端隔絕和中央政府的交通聯繫，劉表按照皇家的標準祭祀天地。這兩個皇室宗親的州牧尚且如此，就更不要說別的州牧了。
劉焉提出讓資深官員、皇室宗親擔任州牧，本意是想讓自己離開是非漩渦的首都洛陽，到地方去當一個有職有權的土皇帝。他最初設想去交州，後來機緣巧合去了更富庶的益州。劉焉當時冠冕堂皇的理由是，設立州牧，有利於整合地方力量，對付各地此起彼伏的農民起義。
王莽的新朝也用過州牧制度
州牧制度並非劉焉首創，王莽等也用過
不過劉焉提出設立州牧（將州一級軍政機構實體化）的設想，並不是他的首創。早在西漢漢成帝的時候，就“罷部刺史，更置州牧”，俸祿也由六百石提高到二千石。不過當時的改革，只是認為低級別官員監察高級別官員在關係上不順，並沒有把州牧作為一級行政機構獨立運作。沒過多久，漢哀帝的時候，又“罷州牧，復刺史”。
等到王莽篡權的時候，將全國十三州改為九州，同時將州刺史改稱州牧，統管一州行政。後來為了鎮壓各地起義反抗，王莽又給予州牧統軍作戰的權力，而且給州牧加將軍稱號。這應該就是劉焉提出改刺史為州牧的參考榜樣。東漢建國後，沒有沿用王莽的做法，而是恢復了西漢的“郡國+州刺史”制度。
劉表擔任荊州牧後，也有非分之想
一斗書生曰：
對於中國這樣的大國來說，確實不宜把地方行政區域劃分的太大，很容易形成離心傾向。並且，國家軍隊的管理必須直屬中央，不能聽候地方政府的節制，否則很容易造成地方割據。
後世的宋代、明代、清代，在制定地方制度時，都充分吸取了州牧自立的教訓，財政、軍事、刑訟都採取按條線管理，而不是地方統管，地方行政區域也相對分割較小。
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