6月8日,十三届全国政协第四次双周协商座谈会在京召开。本次双周协商座谈会以“基本解决执行难问题”为议题,全国政协委员与有关部门深度交流和良性互动,12位委员从法治保障、联合惩戒、信息化建设、执行救助、综合治理等方面,对解决执行难问题建言献策。
全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅建议,党中央针对“执行难”问题出台专门文件,明确建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的执行工作大格局。把解决执行难作为综合治理的考核指标,纳入党委政府年度考核。建立起解决执行难的部门协作、信息共享、联动处置、政府兜底的基本工作机制。
6月8日上午,全国政协召开了一场“计划外”的双周协商座谈会。
不久前,最高人民法院专门联系全国政协,希望借助双周协商座谈会这个平台,邀请全国政协委员就“基本解决执行难”建言献策。
在详细了解情况之后,全国政协认为,政协委员围绕“基本解决执行难问题”协商议政,有利于广泛凝聚共识,营造破解执行难的社会环境,决定增加这场双周协商座谈会。
“我觉得,执行难问题一直困扰着我们,病症在法院,病因在社会环境,病根是我们国家治理体系和治理能力的现代化不足。”全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅分析了产生执行难的深层次原因。
“解决执行难,关键还是要在强与严上下功夫。对此,我开出两味药——‘强执’‘严惩’。”全国政协委员、社会和法制委员会委员皮剑龙给执行难开出了药方。
……
座谈会上,首先由最高人民法院院长周强介绍情况,随后,12位委员从体制建设、法治保障、联合惩戒、信息化建设、执行救助、综合治理等方面,对解决执行难问题建言献策。
委员们认为,解决执行难问题,必须坚持中国共产党的领导,充分发挥中国特色社会主义政治优势和制度优势,以问题为导向,以人民满意为标准,以制度建设为支撑,稳中求进、标本兼治,形成党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的执行工作大格局。
不能让法院当“独行侠”
十年前,吕忠梅还是一名法官,这样的经历让她对于“执行难”有着深刻的理解。
“十几年前,执行问题就是社会关注的热点,当时关注的有执行乱和执行难两方面。执行乱主要反映的是法院在执行过程中不规范,执行难则是外部环境问题。”吕忠梅回忆。
在座谈会召开之前,全国政协组成“基本解决执行难”专题调研组,5月中下旬赴北京、上海、河南等地进行了调研。
“经过调研和阅读有关资料,感到这些年来法院采取多项措施成效显著,尤其是执行乱的问题已经有了明显的好转,老百姓的满意度也有很大提升；但执行难问题依然没有得到很好解决。十年前我做法官时遇到的查人找物难、强制执行落地难、案件终结难、追究责任难等,到现在依然存在。”吕忠梅说。
吕忠梅一直在想,老问题没有解决,新的问题还在出现,老问题也还在以新形式出现,根源在哪儿?
“2016至2017年,北京法院新收执行案件345895件,办结345336年,执行到位金额1437.91亿元,有财产可供执行案件法定期限内实际执结率为94.7%。”在北京市调研期间,北京市高级人民法院院长杨万明不仅向调研组罗列了一些数据,也介绍了在市委政法委协调下成立的49家参加的执行联动机制在执行工作中的重要性。
吕忠梅提出,执行难是我国现阶段国家治理体系与治理能力不足的表现形式,反映的是我国信用信息不能共享、企业和个人破产制度不健全、社会保障和救助体系不完善、公民法治意识淡薄等法治社会建设的问题。需要我们深入思考人民群众是不满意执行率本身、还是不满意受到损害的利益得不到充分有效救济,从制度的供给侧改革角度,完善顶层设计,从根本上破解执行难。在这个体制中,不能让法院当“独行侠”。
多位委员在发言中也提到,执行难成因复杂,涉及面很广,破解“执行难”最根本的是要坚持党的领导,统筹各方资源,协力攻坚克难,实现综合治理。
“我建议,党中央针对‘执行难’问题出台专门文件,明确建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的执行工作大格局。把解决执行难作为综合治理的考核指标,纳入党委政府年度考核。建立起解决执行难的部门协作、信息共享、联动处置、政府兜底的基本工作机制。”吕忠梅说。
“我赞成吕忠梅委员的建议,希望中央能够尽快出台一个解决执行难方面的文件,既有利于提振大家的信心,也有利于巩固‘基本解决执行难’的成果。”全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民说。
加快大数据平台建设
《法制日报》记者从座谈会上了解到这样一个案例:一位消失了十年之久的被执行人,在出境前往香港时被边检部门发现。边检部门立即通知执行法院,执行法院在恢复执行的同时对其司法拘留15日。这是因为边检部门嵌入了“老赖”的信息,通过身份证信息校核比对,使被执行人“现出了原形”。
信息化的迅猛发展,为执行查控工作插上了现代化的“翅膀”。
全国政协委员、公安部副部长孟庆丰认为,在信息化的支持下,执行工作的效能不断优化,在“基本解决执行难”中发挥了突出的作用,但同时也要看到,当前执行信息化工作也还有一些困难和问题。
“例如,网络查控被执行人财产的形式以及网络控制的功能尚未实现全覆盖；信息化应用的力度方面,实现在联合惩戒措施推进还不够快,常态化的机制有待健全；部分已经实现的信息技术应用功能,根据时代的变化,特别是大数据社会化,还有待优化。”孟庆丰说。
带着这些问题,孟庆丰与公安部有关业务局、最高法有关部门进行了专门研讨,在发言中提出了三点建议:大力探索和推进大数据等先进技术在执行领域的广泛应用,创新网络查控形式,进一步完善网络执行查控系统,不断增强查人找物能力；进一步利用信息技术推动实现部门间信用信息共享,拓展联合信用惩戒范围；建立执行信息化和联合信用惩戒的督促通报机制,把柔性要求更加刚性执行。
多位委员认为,必须把政治和制度优势与技术优势结合起来,加快大数据平台建设,打破财产登记、市场监管、征信建设、执法监督等部门之间的信息壁垒。只有着力推动实现信息共享和互联互通,才能让查人找物难、资产处置难、案件管理难、联合惩戒难等难题得到破解。
提高公众法治意识
据统计,有执行内容的法律文书,进入强制执行程序的超过50%,而且逐年在上升——有委员在发言中提到了这样一组数据。
“我很奇怪,有的当事人做申请执行人的时候,他会说欠债还钱,天经地义,法院要替天行道。当他做被执行人的时候,他又说躲债逃债,人之常情,法院应该放人一马。似乎法院应该按照他们的意愿做才对。”吕忠梅直言,我国民众缺乏“认真对待权利”和尊重司法的法治意识。
一些委员指出,提高社会公众法治意识的一个重要方面,就是正确理解“执行难”与“执行不能”,让全社会理解由于市场风险、诉讼风险等带来的当事人利益不能实现,不属于“执行难”范畴。
全国政协委员、上海市人民检察院副检察长王光贤解释,执行不能案件,是指被执行人丧失履行能力,客观上无法执行的案件。
“债务人缺乏履行能力,主要原因是他的经济状况,在这种情况下,即便法院穷尽一切执行措施,也是不可能执行到位的。其实,债务人没有经济能力,有些时候是当事人在签订合同或者从事经济活动之前就明知,有些是发生意外事件,这是市场风险、社会风险,有的应该由当事人自己承担注意义务加以防范,有的应该由社会救助加以解决,不能归于执行难。”王光贤说。
对此,王光贤认为,应加大执行工作宣传力度,其中很重要的一个方面就是向社会说清楚什么是“执行难”、什么是“执行不能”,不应回避执行不能案件的客观现实。既可以更好进行普法宣传,弥合社会分歧,也可以进一步增强法院执行工作的公信力。
打铁还需自身硬,要让公众接受“执行不能”的客观现实,建立严格的执行不能案件认定标准和认定程序至关重要。
王光贤建议,应夯实执行终本程序中的财产调查机制,增强制度执行的刚性。同时,完善执行评估指标体系,将无财产执行内容的案件纳入评估体系,在执行不能案件认定、评估主体、评估方式方面,注意发挥人大代表、政协委员、执行监督员、廉政监督员等第三方的作用,既推动执行工作深入开展,同时又扩大社会积极影响。
完善现行破产和社会救助制度
完善的破产制度对于解决执行难具有“清道夫”作用。有委员建议,尽快完善现行的破产制度,加强执行与破产的衔接,不能简单地按执行程序来解决破产问题,应将“僵尸企业”依法及时导入破产程序,畅通执行不能案件依法退出渠道。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为,应制定个人破产法或将现行企业破产法修改为破产法,建立个人破产制度；同时,也要完善企业破产制度,明确规定公权力机关在一定情况下,依职权发动破产程序。
汤维建指出,实践中,许多执行案件需要按个人破产程序处理,但目前法律尚未规定个人破产制度。同时,实践中也提出了执行转破产的程序问题,需要加以解决。
“目前,执行转破产有一个问题,就是要取得双方当事人的同意,或至少一方的同意,这个很难做到,严重影响了执行转破产的实现。这种情况下,应由法律规定,法院在审理或者执行案件过程中,发现被告或者被申请执行人符合破产条件的,可以依职权将这类案件直接转换为破产程序；或者规定检察院可以提起破产程序。建立强制导入破产程序制度,有助于执行难的化解,也有利于将‘僵尸企业’从市场当中出清,从根本上解决执行难问题。”汤维建说。
与此同时,执行和社会救助制度的完善非常重要。
全国政协委员、上海市浦东新区司法局副局长庄振文建议,拓宽救助渠道,建立司法救助与政府社会救助的联动机制。
“例如,可以加强与中央精准扶贫脱贫政策的配套衔接,将法院执行工作置于党和国家工作大局进行思考和谋划,加强与扶贫办等部门的沟通,明确帮扶标准,将符合条件的困难当事人统筹纳入扶贫脱贫的范畴或者纳入政府的社会救助体系,依靠党的领导和政府支持,消化一批‘执行不能’案件。”庄振文说。
来源|法制日报
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