“牧民”一词，听起来有些陌生，甚至还有一些排斥。民怎么能牧呢？是不是不把老百姓死活当回事？其实还真不是那么回事。
“牧民”基本释义
“牧民”，据《汉书．卷二三．刑法志》所载：“且夫牧民而道之以善者，吏也。”据《过秦论》（贾谊，西汉）所云：“是以牧民之道，务在安之而已。”
这说明，牧，即让老百姓安之的意思。安，就是安定、安居、平安的意思。而能够做到牧民，且善者，才能称为吏，才能称为“好官员”。牧民，就是治理人民、管理民事的意思。
可见，牧民在古代是评价很高的。只有那些爱民如子的好官才能有的评价。
另据，汉以前更早些时候《管子·牧民·国颂》记载：
凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。国多财，则远者来；地辟举，则民留处；仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱；上服度，则六亲固；四维张，则君令行。故省刑之要 ，在禁文巧；守国之度，在饰四维；顺民之经，在明鬼神、只山川、敬宗庙、恭祖旧。不务天时，则财不生；不务地利，则仓廪不盈。野芜旷，则民乃菅；上无量，则民乃妄。文巧不禁，则民乃淫；不璋两原，则刑乃繁。不明鬼神，则陋民不悟；不只山川，则威令不闻；不敬宗庙，则民乃上校；不恭祖旧，则孝悌不备。四维不张，国乃灭亡。
管子，即“九合诸侯，一匡天下”的齐国名相管仲（约前723--前645）。《管子·牧民》是《管子》的一段，是管仲所写的一部论文集，后由其继承者、学生，收编、记录管仲生前思想、言论的总集。
从这篇文章看，管仲对“牧民”的要求是很高很高的，从中可以看出，应该是“圣君”的水平，其治下应该可以达到小康水平了。
《易中天中华史》也讲到牧民，是这样说的：
被汉武帝树为道徳楷模的爱国商人ト式，当时捐款甚多，却不肯做官。于是汉武帝便说，你到朕的上林苑去放羊吧!
结果，上林苑的羊被ト式养得肥肥大大汉武帝大为赞赏。
ト式却说，管理老百姓，也跟放羊一样啦!
汉武帝听他这么说，便让他做了县令。没想到，ト式先后相任县令的两个县，一派祥和太平。县令也好，郡守也罢，岂非牧?
实际上，地方就是帝国的牧羊人，他们的辖区也就是牧区。好一点的牧羊人如ト式，基本上无为而治顺其自然;凶一点如宁成，便被批评为“如狼牧羊”。
这样看来，把州官叫州牧，也就并不奇怪了。
“牧民”制度浅析
既然有“牧民”这么崇高的追求，那么牧民制度也就随即产生。据不完全考证，“州牧”作为地方行政长官的州官，其制度产生不早于西汉时期。
但另有说法，尧舜时代就有十二牧，也就是大部落的酋长，兼任部落联盟的职务。十二牧之上，还有四岳，其实是小联盟的盟主。
汉代的“州”相当于省，州设“刺史”（不同时期也叫“州牧”，如刘备曾经是“豫州牧”）；“州”下置“郡”（相当于“市”），郡设“太守”；“郡”下面还有“县”，大县设“县令”，小县设“县长”。三国时魏、吴、蜀都沿用汉代的做法。
汉武帝时设十三州部，每部设一刺史，汉成帝时，改刺史为州牧。后废置无常，有时叫刺史，有时叫州牧。东汉灵帝时，为镇压农民起义，再设州牧，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之军政大权。
如东汉末期，为我们熟知的刘表为荆州牧，刘璋为益州牧，这两位皇室宗亲作为州牧应该是合格的。
以后历代设都督、总管、节度使等，州牧之名即废。唐宋时惟京师或陪都地方最高长官以亲王充任者，尚称为“牧”，其他州牧之名均废。明清时期往往借作知州的别称，派出的总督和巡抚，就例兼都察院右都御史和右副都御史，已与汉时州牧不可同日而语了。
牧民与牧官
治理人民，既然像放牧一样，那么雄才大略如汉武帝，对待官员，也就会像放牧一样。在皇帝的眼中，官员和老百姓其实没什么大的区别。
不过，汉武帝准备牧民牧官时，派出的官员不叫州牧，叫刺史。刺史的任务也不是牧民，而是牧官。他们要管的，是郡守和郡尉，县令和县长。
汉武帝，为什么要这样做?
因为帝国实在太大。据统计，秦辖郡36个，汉辖郡100多个，县则有1300个左右，“吏员自佐史至丞相
12285人”。如此庞大的队伍，皇帝一人根本就管不过来，只好让一部分官员去管另一部分官员。
于是，有牧民之官，也有牧官之官。
牧官之官也有两种。一种是上级官员，一种是监察官员。其实上级管下级，原本就有监察的职责。问题是上级官员包括丞相，也需要被监察。结果，相对独立、直接向皇帝负责的监察官员，便应运而生。
这样的官员，就叫御史。
御史到汉代成为监察官员。此后，中华帝国的监察官员，在中央的都叫御史。其长官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以后叫都御史和副都御史史。派往地方的，秦和汉初叫监御史，武帝以后叫刺史，唐代叫观察使，宋代叫监司。
监察官员的地位很崇高，他们的法冠叫獬豸。獬豸(读谢志)是一种神兽，见了不法分子就会用角去顶。因此但凡重大弹案，柳史都要头戴獬豸冠，身穿内白外红的法袍，当着星帝和百官的面在朝堂上宣读起诉书。被弹効的官员则必须立即站出来等待处分，无一例外。御史的身份和职权也很特殊。
首先权限大。上至宰辅，下至郡县，包括其他监票言员和自己的顶头上司，都可以弹劾。御史大夫张汤，便差点裁在副手御史中丞李文的手上。
其次责任轻。只要听到风吹草动，甚至流言蜚语，就可以举报，不必负核实的责任，也不受反坐的处分，叫“风闻奏事”，也叫“风闻弹事”。
第三独立性强。御史弹劾官员，不必通知照会有关部门，也不必经长官批准。因为监察机关是直属天子的独立部门，监察宫员也只对皇帝负责。因此，不但不受其他官员和部门制约，反倒有权监督一切门和官员。
这三条，从秦汉到明清，一贯到底。帝国中央的监察部门也一直存在，只不过西汉叫御史府，东汉到元叫御史台，明清叫都察院。
但，仅有中央监察部门，是远远不够的。因此，还必须往地方派遣巡视员，这就是刺史。只不过，汉武帝在派遺刺史的同时，还设置了监察区。
监区共13个，12个在地方，即翼州、井州、州、究州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州。京师所在的三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风)、三河(河内郡河东郡、河南郡)，则与弘农郡合为司隶部。1部加12州，合起来叫13州部。
这是汉武帝元封五年(前106)的事。
司隶部的监察官员叫司隶校尉，秩比2000石，犀印青绶。他不但负责监察本部地方宫员，也负责监察朝廷，因此地位崇高。东汉时期，司隶校尉出席中央会议时，与御史中丞、尚书令一起专席而坐，号称“三独坐＂。派往十二州的刺史族600石，监察对象是600石到2000石的官吏。监察事项则有六种，叫“六条问事”，超过范围就不能过问，也不能问小吏。
也就是说，刺史治官不治民，查大不查小，间事不干政，巡视不长驻。他们在州里也没有治所，每年8月出京，岁末回朝。刺史的主要佐属则叫别驾，意思是另外驾一辆车，跟着刺史到处巡视。
由此可见、刺史不是地方官，而是中央特派监察巡视员。州也不是行政区，而是监察区。可惜后来刺史的权力越来越大，管事越来越多，也有了固定的治所。牧官之官同时也牧民，州作为监察区便慢慢向行政区过渡。
西汉成帝绥和元年，刺史改为州牧，职掌与刺史相同，官阶却高得多，秩3000石，位次九卿。以后反反复复，一会儿叫州牧，一会儿叫刺史。到东汉末年，汉灵帝再改刺史为州牧，并斌予军政大权。汉帝国的地方建制，就由都、县两级，变成了州、郡、县三级。
以后的唐、宋、元、明、清，也如此。一方面，帝国中央不断派出监察官员和监察机关(比如元代的行御史台)；另一方面，监察区和特派员，也不断变成行政区和地方官。比如清代的总督和巡抚，就例兼都察院右都御史和右副都御史，但与汉武帝的设置州部和派遣刺史，已经不能相提并论。
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