2020年1月底以來，新型冠狀病毒肺炎（NCP）疫情對我國居民正常的生產、生活造成了負面影響，各地陸續重大突發公共衛生事件一級響應。與此同時，金融監管部門也出臺了多項監管政策支持防抗疫情，相關梳理詳見我們此前的報告《隔離病毒，不隔離金融服務——金融監管政策助力防控疫情》[1]。從海外經驗來看，美日等發達國家金融監管機構都在此前的摸索中形成了針對自然災害等突發事件相應成熟、完備的響應體系。而這些國家的金融機構也針對各類突發事件形成了業務連續性計劃（Business Continuity Plan），確保遭遇各類突發事件時金融機構能繼續提供關鍵金融服務。相信這些經驗也能為我國監管機構、金融機構未來能更為系統化的應對各類突發事件有所啟示。
一、日本監管機構如何對地震災害出臺監管政策
2011年日本311地震海嘯災害發生之後，日本金融廳（FSA）會同日本銀行（Bank of Japan）等監管機構共同出臺了多項政策，以應對災害對金融消費者和金融機構所造成的影響。
對於儲戶（Depositor）而言，對於丟失了存單、銀行卡乃至身份證件的儲戶，允許金融機構通過多種方式核實其身份繼續提供金融服務，銀行業協會和金融機構也要採取多種方式為過世儲戶的親人提供便利繼承其賬戶。
對於貸款者（Lender）而言，監管部門指導金融機構對受災害印象的企業和個人提供相應的還款寬限期（Grace Period），監管機構也要求金融機構更為靈活和快速的處理災後恢復生產的貸款申請，例如減少貸款申請文件要求等。
應當指出的是，由於災害的影響，不少小微企業和個體企業可能會面臨雙重貸款問題（Double Loan Problem），即舊貸款由於受災無法償還，但為了恢復正常經濟生活還需要申請新的貸款。為此，日本監管機構出臺了《個人貸款庭外解決方案指引》（Individual Debtor Guidelines for Out-of-Court Workouts，以下簡稱“《指引》”）。根據日本金融廳的簡報[2]，《指引》的主要內容包括：一是允許受災債務人的舊貸款通過庭外和解的方式予以豁免，避免相關違約對其徵信資質的損害；
二是適用範圍包括由於地震已確定難以還款的主體以及由於地震災害導致在未來很可能將難以償還貸款的主體；三是明確由於受地震災害影響，相應貸款將難以償還，因此大多數擔保人的代償義務也得到了豁免。對於保險保單持有者（Insurance Policy Holder）而言，一方面，監管機構指導保險公司快速高效的對地震災害進行保險賠付；另一方面，對於受地震災害影響的客戶，保險公司也被要求對客戶保費的繳納給予一定的寬限期（Grace Period）。
值得注意的是，根據311地震受災情況，日本監管機構放寬了政府對金融機構注資的標準，對受災嚴重地區的金融機構通過財政資金直接注資。311地震發生後，日本議會於2011年7月27日頒佈了修改後的《金融功能強化法案》[3]（Act on Special Measures for Strengthening Financial Function），其主要內容包括幾個方面：
一是設置特殊情況例外條款。例如，更為靈活地設置了政府注資金融機構的條件，相關金融機構可以不需要設置提升盈利和經營效率的經營強化計劃（Business Strengthening Plan），同時政府注資資金的回報可以根據特殊情況降低至一般水平以下。
二是針對合作性金融機構增設一條特殊條款。對於合作社性質的金融機構，即使其未來經營情況難以預測，政府或者中央機構也可以合資形式注資該機構。
三是延長相關機構的申請選擇時間。將受影響機構申請注資的時間統一延長至相應事件發生後5年，受影響的金融機構可根據情況在五年中任何時間點申請政府注資。
根據日本銀行（Bank of Japan）公佈的《金融體系報告》（Financial System Report）[4]顯示，2011年11月8日，日本金融廳正式決定對地震災區的一家銀行進行財政注資；2012年2月2日，日本金融廳聯合信用中央金庫（Shinkin Chukin Bank）向受影響地區的四家信用社（Shinkin Banks）進行財政注資。而據媒體報道[5]，截止2012年3月15日，已有仙台市七十七銀行、仙台銀行、茨城縣筑波銀行以及日本東北銀行等多家銀行向政府申請了注資。以日本東北銀行為例，其起初不準備接受政府的援助，但隨著客戶企業的業績惡化而需計提大量壞帳準備金。此外，由於重建資金需求不斷增長，因此東北銀行開始傾向於補充資本。
而對於財政注資的形式和回報率，日本金融廳披露[6]，仙台銀行和茨城縣筑波銀行的注資方式為政府購買銀行發行的優先股（Preferred Stock），這一優先股的收益率為上一財年日本存款保險公司（DICJ）金融功能增強賬戶（ Financial Functions Strengthening Account）的回報率，最開始為0.25%。2016年4月14日熊本地震發生之後，日本金融廳同樣採取了一系列監管政策，應對地震災害造成的危害，其中既包括了便利金融服務的要求，還包括了延期受災金融機構監管報表等的報送。根據日本金融廳的總結，應對本次地震的具體政策主要包括以下幾個方面：一是針對金融消費者設置了相應便利措施。具體的相關措施包括延長受災企業信息披露材料報送的截止日期、豁免相關銀行業務身份證明文件的提供、放鬆貸款要求等。二是針對受災金融機構的監管安排靈活設置。根據內閣將2016年熊本地震列為特殊災害（Specified Disaster）的指令，日本金融廳及九州地方金融局通過網站宣佈，對於受地震影響金融機構的財務報表和監管報表報送截至日期延長。
二、美國監管機構如何應對災害影響
在美國，針對2005年卡特琳娜颶風所造成的危害，以貨幣監理署（OCC）為首的監管部門通過靈活調整監管政策的方式支援了防抗災害影響。OCC第一高級副署長Julie Williams在2005年9月眾議院聽證會上指出[7]，美國監管機構採取了一系列措施以應對卡特琳娜颶風所帶來的危害。
首先，是通過聯邦和州的監管機構鼓勵金融機構便利災民金融服務，具體措施包括豁免ATM取款費、提高ATM現金取現額度、放寬支票限額、免除提前支取定期存款的罰息、允許貸款人延期貸款償付、放寬信用卡借款限額、允許機構使用多種方法核實客戶身份以及要求金融機構對外公開有哪些網點暫停服務。
其次，是針對受災金融機構也出臺了一系列政策，Williams指出，除了延期受災金融機構的財務報表、監管報表報送之外，監管機構也在考慮啟用《存款保險參保機構受災豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act），豁免部分金融機構的部分監管要求。
值得注意的是，為了更好地常態化應對自然災害所造成的影響，美國議會還出臺了專門的法案。美國參眾兩院早在1992年即已通過了《存款保險參保機構受災豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act，以下簡稱“《法案》”）[8]。根據法案，監管機構可以對受災的金融機構在3年內採取一定的監管豁免，具體包括：一是針對貸款的監管要求，當總統宣佈某地區出現自然災害時，美聯儲主席可以允許金融機構在180天以內，針對該地區內的貸款減少審核、加快批准。二是針對監管指標的相應豁免，當總統宣佈某地區出現自然災害時，美聯儲主席可以允許滿足條件的金融機構在18個月內放寬槓桿率要求，但是這些金融機構要滿足其主要業務在受災地區、60%以上的存款來自於受災地區、資本充足率達標等要求，這主要是為了避免政府救災資金、捐款等多方面因素使得銀行資產增多可能導致的監管指標不達標。與此同時，這些受到監管豁免的銀行應該主動對外公開相關信息。
與此同時，為了規範化地應對災害可能造成金融機構運營的影響，OCC在2012年即已發佈了《應對法定假日和自然災害：針對自然災害和其他緊急情況的監管指引》（Responding to a Declaration of a Legal Holiday or a Natural Disaster: Supervisory Guidance on Natural Disasters and Other Emergency Conditions） [9]。其中將此前監管機構對金融機構面對自然災害和緊急情況的指引進行了整合。從服務金融消費者的角度而言，OCC鼓勵金融機構減免ATM取款費、減免提前支取定期存款的費用、減免延期支付可能產生的罰息、幫助受災借款者相應延期還款期限（延期長度根據具體情況確定，但一般不可超過90天）、加快貸款審批進度以助力恢復生產、根據當地信貸需求適當加大貸款投放力度；從監管金融機構的角度而言，OCC將認可在災害恢復期由於銀行人手缺乏造成的文件不完整（Documentation Deficiencies），認可銀行審慎根據貸款者受災情況適當延期貸款償付期的行為，同時將根據具體受災情況放寬調整受災銀行上報會計報表和監管報表的要求，OCC也將暫時放寬合格儲蓄銀行（Qualified Thrift Lender）[10]的要求，便利儲蓄銀行、儲蓄協會等中小金融機構獲得資金幫助重建。
除此之外，OCC在其官網設立了自然災害新聞中心（Natural Diaster News Center），FDIC也在其官方網站上設立了自然災害對銀行運營影響（Natural Disaster Impact on Banking Operations）欄目，常態化的對地方金融機構受災害影響的相應監管政策傾斜進行發佈。 例如，2019年，OCC和FDIC即由於災害分別發出了4次通知，OCC發出通知的事件包括加利福尼亞大火、多利安颶風、中南部地區洪水、中西部地區洪水，FDIC發出通知的事件也有所類似。以中西部地區洪水為例，FDIC除了要求金融機構及時響應、確保關鍵金融服務不中斷、便利災民金融服務之外，還明確由於洪水影響難以準時進行監管報表報送（Regulatory Reporting Requirements）的金融機構，可以在經過當地監管機構批准的情況下，延緩監管報表的報送。
三、金融機構應建立完備的業務連續性計劃（BCP）
面對重大災害，除了監管政策應給予相應的支持，金融機構也應提前做好風險防範準備、設置業務連續性計劃（Business Continuity Plan ,BCP）。
美國聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）發佈了《業務連續性管理手冊》（Business Continuity Management，以下簡稱“《手冊》”）[11]，針對金融機構遭遇災害的應急情況下如何繼續提供關鍵金融服務、制定業務連續性計劃（BCP）作出了要求。《手冊》的主要內容包括以下幾個部分：
一是業務連續性性管理架構（Business Continuity Management Governance），包含了董事會和管理層等的相關職責、審計要求等。
二是風險管理（Risk Management），包含了經營影響分析以及對於可能遭遇風險的具體識別、評估等內容。
三是業務連續性性策略（Business Continuity Plan）。包含了針對信息系統、網絡、實體機構、數據備份、第三方服務提供商、電力和通行等安排的設置。
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