時代財經APP記者 柳軍
政府投資終於迎來了一部綜合性行政法規。
國務院5月5日發佈的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），對政府投資目的、原則、投資決策、年度計劃、項目實施、法律責任等方面作了詳細規定。
《條例》提出，政府投資應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施等非經營性項目。按照《條例》，安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，並平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。
相比於政府投資在國家宏觀調控中的重要作用，這部制定時間長達18年的《條例》顯得姍姍來遲。“其實《條例》並不複雜，主要是多年來我們一直沒有確定政府和市場的邊界。”中山大學嶺南學院經濟學系教授林江在接受時代財經採訪時表示。
姍姍來遲的綜合性法規
業內估算，中國的政府投資每年約佔全社會投資的10%左右，目前在3萬億元左右，鉅額的政府投資，對引導和刺激宏觀經濟發揮了重要作用。
不過，在本次《條例》出臺之前，中國還沒有出臺一部有關政府投資的綜合性基本法律，也沒有一部綜合性的行政法規，有關政府投資關係的法律規定，分散在《預算法》、《農業法》以及其他部門法律法規中。因此，過去有關政府投資的相關規定存在系統性不強、協調度不夠等問題，這導致的直接結果是，各級政府投資缺乏有效約束。
國務院法制辦負責人曾向媒體坦言，部分地方的政府投資管理中存在項目單位未批先建，一些地方和部門違規審批，甚至出現個別領導“拍腦袋”的“首長工程”。
為規範政府投資行為，國務院早在2001年便開始起草《政府投資條例》，但直到2010年，《條例》的徵求意見稿才對外發布。即便如此，業內普遍認為，當時的徵求意見稿沒有明確政府投資的主管部門、責權劃分，問責條款過於含糊，因而被認為“存在較大缺陷、需要做重大修改”。此後，國家發改委雖然曾對《條例》進一步修改，但始終沒有正式發佈實施。
“《條例》之所以難產，最主要原因是沒有擺正政府和市場的關係。”林江向時代財經分析說，“地方政府為了實現穩增長的目標，往往都寄望於政府投資，因此，過去多年裡固定資產投資的主要來源仍然是政府投資，而本次《條例》特別強調非經營性質的項目，突顯出過去政府投資存在與民爭利的現象。
在國家發改委投資研究所研究員劉立峰看來，在全部政府投資中，財政部掌握預算內資金的絕大部分，水利、交通、電力等部委對相關領域政府資金分配都有很強的話語權，國家發改委能夠支配的只佔一小部分，這導致在很多問題上，特別是涉及到審批權限的劃分與部門利益調整方面長期難以取得一致，管理部門之間協調不易。
此外，林江告訴時代財經，1994年分稅制改革以後，中央與地方之間的事權和支出責任劃分不清晰、不規範，使得中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據。
現在，歷時18年的《條例》終於落地，業內認為這可能與當下的經濟形勢有關。
中原銀行首席經濟學家王軍認為，選擇此時頒佈《條例》，一方面是國內正在進行的結構性改革和內部逆週期調節，要求政府做好投資穩增長；另一方面，外部環境仍存在不確定性，國際上十分關心中國的政府投資和政府補貼，這需要不斷深化投融資改革。
林江則指出，從《條例》中“平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件”的規定看來，這是營造良好營商環境的迫切需要，而理清政府投資的功能、審批程序等，對民營企業而言，有助於和國企處在同一起跑線上。
逐漸完善的監督問責機制
實際上，《條例》的落地顯示出中國的投融資改革正在不斷克服障礙。
一方面，十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中起決定性作用，這意味著政府和市場的關係已經非常明確。而本次《條例》中政府投資以非經營性項目為主的規定，更是解決了長期以來政府投資邊界不清的問題。
另一方面，財權和事權的劃分也逐漸明晰。具體看來，2016年國務院印發的《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中，將國防、外交、國家安全、出入境管理等基本公共服務確定為中央的財政事權；將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等基本公共服務確定為地方的財政事權；與此同時，將義務教育、高等教育、科技研發、基本養老保險等公共服務確定為中央與地方共同財政事權。
針對過去中央與地方共同財政事權過多且不規範的情況，上述指導意見提出，必須逐步減少並規範中央與地方共同財政事權，並根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，分解細化各級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。
不僅如此，2018年國務院下發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》、《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》兩項方案，進一步理順中央和地方的財政事權和支出責任。
在客觀障礙逐漸破除的同時，《條例》對政府投資的監督、約束機制也逐漸完善。
時代財經梳理發現，與2010年的徵求意見稿相比，《條例》強化了投資概算約束力，提出政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算，政府投資項目不得由施工單位墊資建設。
而在項目建設中，《條例》要求監管部門要採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。同時，政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。
對超越權限審批、不符合規定的政府投資項目予以批准等現象，《條例》提出將對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。
林江告訴時代財經，《條例》的頒佈，可以讓政府投資更加規範和高效。“以直接投資為主的相關規定，意味著政府不能通過債券等間接投資方式，這有助於政府投資項目的公開透明；而未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算的規定，則能從最大程度上避免地方政府為了達成形象工程的目標而不惜血本投資的現象。”
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