前言：当前持续高涨的地方政府债务问题越来越引起决策层和国内外经济学家的关注，国务院及各部委多次发文要求清理和规范地方政府融资平台，防范地方政府债务风险。不少专家学者就我国地方政府债务的规模、种类、风险、成因和出路等问题进行深入探讨。本文试从中美政府债务问题的成因、处理方式等方面进行比较、分析，力求找出一些规律性的东西，从不同视角看待我国地方政府债务问题，并对区域性商业银行（城商行）开展地方政务业务提出建议。
一、中美地方政府债务形成机制比较
美国实行联邦、州和地方的三级预算制度。联邦政府主要负责全国性的公共服务的供给。州和地方政府负责区域性公共服务的供给，各级政府均有相对独立的税权和税收体系，联邦政府和州政府均有征税权和发债权。各级政府有独立的税收立法权，拥有自己的主体税种。联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府是销售税，地方政府是财产税。在主体税种外，各级政府还征收其他各种税。
新中国成立以来，我国实行财政单一制，地方政府是中央政府的下属单位。中国基本财政制度要求地方政府财政预决算平衡(不允许列赤字)，地方政府没有举债权。1994年财权上收的同时，地方政府的财政支出责任并没有相对减弱，造成地方政府在经济发展中一定的财政收支缺口。为此，地方政府绕过法律障碍，通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实，各地城投公司的企业债成为事实上的地方政府债。
（一）融资方式
各国地方政府融资主要采取两种形式：一是银行贷款，这是西欧国家市政建设融资的主要形式；二是资本市场融资。美国地方政府主要利用这种形式融资。我国过去以银行融资为主，正在向资本市场融资为主过渡。美国市政债券通常是为市政基础设施建设融资，收益率通常较低，但其持有者的利息收入可以免除联邦、州和地方所得税。市政债券分为一般义务债券与收益债券。一般义务债券是由发行者全部信誉支持的债券，通常由地方政府的全部税收支持。由于有全部税收的支持，一般义务债券通常被认为是市政债券中风险最小的。收益债券是由融资项目所产生的收益(例如项目的收费)为担保的债券，风险也相对较小。市政债券通常由投行或商业银行帮助政府发行。美国市政债的发行期限从 1 年到 30 年甚至更长时间不等，以长期(超过 10 年)债券为主。美国市政债最大的持有者是个人，其次是共同基金和保险公司，银行。
我国地方债的发行处于探索阶段，在地方政府总体债务中所占比重很小，采取的形式包括财政部代发代偿和地方自主发行的形式。地方融资平台获取债务融资有两种方式，即银行贷款和发行债券，包括企业债、中期票据和短期融资券。中国的城投债，最短期限为 5 年，最长为20 年。中国城投债中短期化的趋势较为显著，但目前这一状况已有所改善，债券到期期限有所延长。
（二）风险水平
我国地方政府融资平台存在债务规模增长过快，融资成本过高，融资过程不透明，道德风险等。美国政府债务同样面临增长过快问题，美国财政部的数据显示，截至2017年9月8日，美国联邦政府拖欠的债务总额已经达到20.162万亿美元，其中约14.62万亿美元是公共债务，5.54万亿美元是政府各部门的债务。美国州和地方政府同样存在违规问题，例如一些州挪用借款，通过借债弥补潜在的财政赤字，另一些州通过借债支付退休金，还有一些州(如加州、伊利诺伊州)出现过用长期债务偿付短期债务，违背法律或会计规则做法。一些州议会的贷款批准程序存在问题, 政治家为政治目的而干预债券的发行等等。
中美各项、各级、各类公共债务统计数据并无统一标准，各种比较、占比分析也就失去实际意义。如张五常教授所言，既不能相信中国官方数据，也不能相信美国政府数据，都存在偏差、误差，大家半斤八两。但目前能够确定的是，美国的公共和私人债务总额及人均仍明显高于中国，且公共债务呈现出一种加速增长态势。
二、如何看待当前地方政府债务问题
（一）正视地方政府债务带来的积极作用
无论从发达国家经验以及我国自身实践来看，基于政府信用的债务融资应用于大规模基建投资是所有国家实现经济快速发展的不二法门，我们可以说某座桥梁、某个水库建好后没有多少直接的货币收益，但通过基础设施完善带来的货物、原材料运输成本降低，使得农产品、工业品的大规模生产成为可能、人居环境的改善以及人员流动的便捷等等都对社会经济发展带来正向促进作用是无法精准估算的。政府主体债务增加，实际上是政府组织为每位社会成员提供免费福利、便利造成的，且这些福利（交通、环境改善）单靠个体是无法完成的，只能依赖于政府组织。当然其中一些无效投资，如形象工程、豆腐渣工程，贪污等道德风险造成的沉没成本不应包含在内。
（二）正视地区经济差异导致的地区财政差距
各地方政府由于自身资源禀赋、地理位置以及历史形成因素造成不同程度债务问题，可以从历史和现实两个层面来思考。从历史层面纵向看，自西晋南渡以来，我国社会经济重心就逐步偏向于东部沿海地区，最终形成宋代的“苏常熟天下足”，以及明清时期的“湖广熟天下足”的发展格局。对于中央政府来说，只要东南沿海地区是盈余的，就可以利用当地盈余保持国家对相对偏远地区的控制，维持国家运营。这一发展格局在当今演变为东部沿海地区财政盈余或略有盈余，中部地区部分持平、部分负债，边疆地区基本处于负债状态。不考虑中央和地方财政、税收划分因素，这种地方财政格局实际上与古代并无本质区别。我们不可能要求中西部及边疆地区取得像东部沿海地区的经济发展成绩。建国初期东北三省由于背靠苏联便于接受援助以及有相对不错的自然资源，经济发展在一段时期领先全国。但那是在特使历史时期和背景下形成的特殊发展阶段。客观说，东北没有沦落，只是回到其本该处在的位置上。
从横向比较看，即便在英美发达国家同样存在这类区域发展差距问题，例如加州和纽约州GDP总量以及债务总量在全国各州都排名靠前，而中西部农业州GDP及债务总量偏低但由于人口数量少导致人均债务水平偏高。诚然经济欠发达地区在基于会计报表的债务问题上搭了经济发达地区便车，但经济发达地区在无法准确核算的领域，例如能源、水资源、自然环境、环保方面搭了欠发达地区的便车。这可以理解为社会分工不同造成的地区差异，也可以解释为什么绿树青山就是金山银山。
（三）合理调节债务规模总量、期限结构而非单纯压降
纵观各个曾经或正在爆发债务危机国家，无论是巴西、阿根廷还是欧猪五国，除了自身债务总额过高、期限错配、持有人抛空等问题外，综合国力较弱（人口、资源、市场、军事）是一个不可忽略的因素。否则就无法解释，为什么世界第一债务大国，美国还在一骑绝尘的扩大自身债务规模，并且没有一个强大的声音在质疑美国存在的债务问题。债务危机可以说是借债过多造成，换个角度看，也可以说是自身实力不够造成的，有实力才能借钱，为了保证实力就需要不断借钱。1960年以来，美国国会授权债务上限的提升已经有78次，包括永久性提高债务上限、暂时提高以及修订债务限额的定义等。其中共和党总统时期49次，民主党总统时期有29次。世界第一债务大国一次次将法律、程序正义玩弄于股掌，演出一幕幕闹剧，愚弄世界，靠的无非是其世界第一的综合国力。
如果我们自认为是世界第二强国，那么维持世界第二的债务规模才是一个经济的选择，过低的债务规模无疑会使我们在竞争中处于不利地位。就我国政府债务而言，平衡主管部门利益，统一债券发行审批单位，简化债券种类，全面梳理、彻底摸清各级政府机构、各类国有企、事业单位（民营企业可单独核算）全部内外债总量、期限结构、利率水平。鉴于我国政治体制结构，除民营企业的，对于所有国有企事业单位、政府部门债务国家或地方政府或多或少都负有偿还或担保义务。因此做到心中有数，防止出现外债技术性违约风险。同时通过调整期限结构、利率水平、债务币种等技术性手段降低偿付压力，优化会计报表。保持整体债务规模在一个合理增长水平。贸然压降债务总量，人为控制债务总量增长，对国民经济并不一定是最优选择。
三、对中小银行参与地方政府融资业务的建议
（一）坚持市政项目为主的基础资产模式不动摇
近年来我国对于基建领域已经投入大量资金，但是与发达国家相比，还有着一定差距。从西欧100年前做到每个乡镇通铁路，到美日五十年前的大规模高速公路、桥梁、机场建设，美国1961-1966年建造了5.5万座桥梁，至80年代美国水电资源开发就已接近饱和。一直到上世纪七八十年代发达国家掀起的海外基建投资热潮，包括我国早期的机场、高速公路在内大都拜这类资金所赐。与大基建时代同步的是这些发达国家的银行业也分别经历自身发展的黄金时代。
虽然我国在基础设施建设领域依托后发优势，有了长足发展。但与发达国家相比在某些领域特别是乡村地区、环保领域我们还有一定的差距，这就是我们有效基建投资的空间。大规模基建是助推和保持银行业高速发展的最主要手段，这也是为什么近几年越来越多国内中小银行能够冲击世界银行千强，而传统欧美日银行在千强排行中萎靡不振的根本原因。
作为区域性中小银行，应紧紧抓住这一最后的窗口机遇期，在地方政府当前仍以银行信贷主导的基建融资模式下，继续以多种监管认可的形式（地方债承销包销、投行资管类、传统信贷业务等等）积极参与地方政府的大规模基建投资项目，并以力所能及的方式协助、引导地方政府将资金更多投向民生领域，提高资金使用效率。
（二）以智慧政务为抓手 将营业网点打造为市民政务服务平台
作为区域性银行，中小银行在金融服务品牌、产品特色方面与同业相比并无明显优势。在非金融生态圈、增值服务渠道方面与互联网金融企业乃至大型银行机构相比也是劣势明显。可以考虑扬长避短以智慧政务为抓手，发挥各自与地方各级政务机构深度合作关系优势，利用自身局部网点、服务人员数量相对较多，合作机制灵活、决策效率高、投入决心大等优势，尽可能多的以物理网点人工或电子渠道形式承接各类政务服务工作，将每个营业网点、每台自助机具打造为市民政务相关服务的渠道窗口，提高区域内民众与本行发生业务关系的频率和机率。在弥补政府机构服务人员数量不足、系统开发资金不足的同时，将为市民提供丰富多样政务业务服务打造为自身零售业务不可复制的特色优势。
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