楊志勇
中國社會科學院財經戰略研究院
摘要：1949年中華人民共和國成立之後，中國就開始財政制度的現代化探索。社會主義國家的現代化離不開財政的支持。在國民經濟恢復時期，財政制度的統一和正常運行，支持了新生政權的穩定，促進了經濟和社會的正常運行。在計劃經濟時代，財政制度因應時代需要，作了相應的調整。財政平衡在計劃經濟時代有著重要意義，財政平衡與信貸平衡、物資平衡所構成的國民經濟綜合平衡，是宏觀經濟穩定目標的體現。計劃經濟探索中遇到的問題，最終促成了改革開放大業。1978年十一屆三中全會召開，中國進入了改革開放的新時期。適應市場化改革的要求，中國財政最初主要是放權讓利，形成了與有計劃的商品經濟基本相適應的財政制度。1992年社會主義市場經濟體制改革目標確定之後，財政制度改革進入快軌道，為構建與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制，對財政制度作相應改革，財政政策在宏觀經濟調控中扮演更加重要的角色。2013年11月十八屆三中全會召開，財政改革的目標更加明確為建立現代財政制度。從此，中國按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，深化財稅體制改革，重點對預算管理制度、稅收制度以及中央和地方財政關係改革作了積極探索。
關鍵詞：中國財政；當代中國財政史；現代財政制度；現代化
JEL 分類號: H30; N45
中國財政70年的歷程，是中國人民探索社會主義現代化強國的歷程，其間雖有失敗的教訓，但最終我們看到“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位越來越明顯，財政的作用正得到更加合理的發揮。本文著重回顧1949年以來中國財政制度的演變，並對制度演變的背景作初步分析，以期更好地理解70年來的中國財政。
一、國民經濟恢復時期的中國財政
財政目標定位與國家功能緊密聯繫在一起。1949年中華人民共和國成立以後，在國家任務引導下的財政制度建設經歷了曲折的過程。既要剷除舊政府的殘餘勢力，又要恢復國民經濟。1950年，朝鮮戰爭的爆發更是加重了國防負擔。從1949年到1952年，財政的目標主要有二：一是應付軍費開支；二是恢復國民經濟。前者是更重要的，因為它關係到新政權的存亡。為了適應財政目標的要求，財力分散的格局迅速被打破，財力集中型的國家財政制度確立起來。
為完成既定的財政目標，中國進行了財政制度建設。其主要內容包括：第一，國家概算。1949年12月2日，在中央人民政府委員會第四次會議上，財政部部長薄一波作《關於1950年度財政收支概算草案編成的報告》，得到中央人民政府批准。這是新中國第一個概算，標誌著新中國財政制度建設開始走上正軌。該概算的編制原則是：量入為出與量出為入兼顧，取之有度，用之得當。概算收入482.4億斤細糧，概算支出594.8億斤細糧，赤字112.4億斤細糧。支出方面，軍費佔概算支出的38.4%；行政費佔21.4%；經濟建設投資佔23.9%。當時的概算是以實物形式表示的，是一個非常初步的概算。
第二，統一全國稅政。稅收是現代國家財政收入的主要形式。統一全國稅政，從制度上保證稅收收入的徵收和管理。1950年1月30日，政務院發佈《全國稅政實施要則》，從1950年起在全國實行。根據該要則，全國範圍內徵收14種稅：貨物稅、工商業稅（包括坐商、行商、攤販之營業課稅及所得課稅）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消費行為稅（包括筵席、娛樂、冷食、旅店）和使用牌照稅。1950年1月，政務院頒發《關於關稅政策和海關工作的決定》，關稅自此立法；1951年5月，又頒佈《海關進出口稅則》及其《實施條例》，自此統一了全國稅政。
第三，統一全國財經工作。這為財政制度建設打下堅實基礎。1949年底確立了統一財經工作的方針。1950年3月3日，政務院第二十二次會議通過《關於統一國家財政經濟工作的決定》，內容包括：統一財政收支管理；統一全國物資管理；統一全國現金管理。其中統一財政收支管理是核心和關鍵。
此外，1950年6月開始，國家還對財經工作作了一系列的調整，包括調整工商業（調整公私關係、調整勞資關係、調整產銷關係）、調整稅收、酌量減輕民負。財政管理進一步加強，基本建設撥款制度建立起來，財政管理體制得到調整，財政制度逐步健全。1951年3月，政務院發佈《關於1951年財政收支系統的決定》，以統一領導、分級負責為方針，將全國財政劃分為中央、大行政區和省三級財政，並明確劃分了中央與地方的財政收支範圍。1951年5月，政務院又發佈了《關於劃分中央與地方在財政經濟工作上管理職權的決定》。
1952年，中共提出過渡時期的總路線，即實現國家的社會主義工業化和對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。在改造過程中，國家廣泛運用財政工具。1949～1952年，新中國的財政制度建設是在戰爭年代的革命根據地財政和解放區財政的基礎之上進行的。這個階段的財政制度建設雖還帶有戰時財政的特徵，但隨著國民經濟的恢復，財政制度建設也取得了突出的成就，財政實現了從供給財政向城市財政的過渡，國營經濟成為國家財政的基礎。國營經濟向國家提供的財政收入1950年為21.75億元，佔財政總收入的35.0%；1951年為59.74億元，佔47.8%；1952年為101.01億元，佔58.1%（當代中國叢書編輯部，1988a）。
二、計劃經濟時期的中國財政
（一）“一五”時期的中國財政
1953年，中國開始實行第一個五年計劃，國家財政的目標主要是籌集建設資金支持工業化。“一五”時期，國家財政集中的收入佔國民收入的31.3%，國家財政為工業化籌集建設資金達1241.75億元，保證了“自力更生為主”工業化目標的實現。“一五”時期，以蘇聯幫助中國設計的156項建設單位為中心的、由限額以上的694項建設單位組成的工業建設，僅全民所有制基本建設投資就達588.47億元，其中國家財政撥款資金達506.44億元，佔86.1%。
工業化建設的結果是，工業部門成為財政收入的重要來源。工業部門繳納的收入為602.45億元，佔全部財政收入的46.7%。1953年，工業部門繳納的收入佔財政收入的比重為41.6%，1957年上升到50.3%。
自1953年開始，中國財政管理體制從原來的中央、大行政區、省（市）三級管理，改為中央、省（市）、縣（市）三級管理體制，降低了集中程度，適當地下放了管理權限。1954年，財政體制又作調整：預算收入實行分類分成辦法，將國家預算收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三大類；預算支出基本上按照隸屬關係劃分；按照收支劃分，地方的財政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，不足部分由中央財政劃給調劑收入彌補；分成比例一年一定。
（二）1958～1965年的中國財政
1.1958～1960年的中國財政
1958年，中國開始進行第二個五年計劃。“二五”時期，財政的主要目標是為經濟的“大躍進”提供財力支持。1958年之前，中國實行“以支定收，一年一變”的財政體制。1958年財政體制改為“以收定支，五年不變”，旨在增加地方政府的激勵。地方可以在五年內按其收入情況來安排支出。從1958年起，中國在國營企業實行利潤全額分成制度，增加了對企業的激勵。企業留用的利潤，在國家規定的範圍內自行安排使用。這一制度從1958年到1961年共實行四年，提取留成資金146.7億元。
改進企業財務管理制度，鼓勵企業更新改造和試製新產品。在企業流動資金管理上，試行“全額信貸”。國營企業的流動資金以往由財政和銀行“兩口供應”，財政撥款供應國營企業的定額流動資金，銀行貸款供應國營企業的超定額流動資金。這一辦法實行兩年就被迫停止執行。中國在基本建設財務管理上試行投資包乾制度，投資包乾的建設單位一度有5000多個，佔全國投資總額的40%左右，但由於投資包乾制度不健全，1961年該制度停止執行。
合併稅種，簡化徵稅辦法。1958年9月，經全國人大常委會審議通過，由國務院發佈試行《中華人民共和國工商統一稅（草案）》，將商品流通稅、貨物稅、營業稅和印花稅合併為工商統一稅，對工廠只徵一道稅，此外，在商業零售環節再徵一道稅。簡化納稅辦法一是減少對“中間產品”的徵稅，除對棉紗、皮革、白酒3種產品繼續徵稅外，其他“中間產品”一般不徵稅；二是簡化計稅價格，一律根據銷售收入計稅。稅制改革注重在基本維持原稅負的基礎上調整稅率，注意獎勵協作生產。這次改革停徵了利息所得稅和文化娛樂稅。過於簡化的稅制，削弱了稅收調節經濟的作用。
“大躍進”背景下的財政制度偏離正軌，財政出現“假結餘，真赤字”，財政結餘有水分。三年“大躍進”，以及其他因素一起作用，中國經濟社會在1959年到1961年遭遇了極大的困難，經濟倒退，財政收入下降。1961年，財政收入比上一年下降了37.8%。
2.1961～1965 年的中國財政
為了應對挑戰，1961年，中央實行“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，國家集中財力，加強財政的集中統一。在財政體制上，從1961年起，國家財權基本集中到中央、大區和省（自治區、直轄市）三級，繼續實行“收支下放、地區調劑、總額分成、一年一變”（1959年起實行）的辦法；收回一部分重點企業、事業單位的收入，作為中央的固定收入，並將基本建設撥款改為中央專案撥款；適當縮小了專區、縣（市）、公社的財權。國家財政預算，從中央到地方實行上下一本賬，堅持“全國一盤棋”。財政體制從收支兩方面加強管理，財政體制集中度較高，中央直接掌握的財力從原來的50%提高到60%左右。強調各級財政預算不準打赤字，並適當壓縮預算外資金，加強管理。
大力壓縮基本建設投資，按照國家計劃和核定的預算撥款。國家注意合理分配資金，調整經濟結構。國家財政按先生產、後基建和農、輕、重為序的原則，合理分配資金，促進經濟結構調整，加快生產恢復和發展。同時，改進企業財務管理體制，恢復和健全企業成本、資金管理制度，加強經濟核算；改進企業利潤分配製度，調低企業利潤留成比例，全國企業平均利潤留成比例從13.2%降低到6.9%，並明確規定企業利潤留成資金必須絕大部分用於“四項”費用、進行技術革新和技術革命、實行綜合利用所需的支出，同時按照國家的規定安排獎金和職工福利開支。企業主管部門集中的留成資金，不得超過企業留成資金總額的20%，且只能用於企業之間的調劑。1962年，除商業部門仍實行利潤留成辦法外，其他部門的企業停止利潤留成，改為提取企業獎金。企業所需的技術組織措施費、新產品試製費、勞動安全保護費、零星固定資產購置費四項費用，改為國家撥款解決。國營企業在完成國家規定的主要指標後，可按工資總額的3.5%提取企業獎金。未全面完成國家計劃的，按規定扣減一定比例的獎金。
1965年，調整的經濟任務完成，工農業生產在協調的基礎上已超過1957年的水平。從總體上看，財政調整後，通過增收節支，節約非生產開支，壓縮社會集團購買力，消滅財政赤字，實行比較集中的體制，加強集中統一，保證了調整經濟工作的順利進行。
（三）1966～1977年的中國財政
1966～1976年是“文化大革命”時期，各項制度遭嚴重破壞，財政制度也不例外，連正常的財政工作都受到影響。
“文革”時期，財政領導機構多次受到衝擊，財政工作受到嚴重影響，經濟效益也受到很大影響。同時，國家也採取一些措施，包括兩次凍結銀行存款，以儘量減少對財政制度的衝擊。整頓企業財務（如1972年清產核資）、整頓機構（如1972年恢復稅務局建制，建設銀行重新從人民銀行劃分出來；1975年財政部軍事管制委員會被撤銷，財政部司、局組織建制恢復，“稅務總局”名稱恢復）、嚴格財政管理和財經紀律等工作的進行在很大程度上維持了國家的運轉。
基於全民所有制職工人數、工資支出、糧食銷量略創新高的現實，國家對此進行嚴格控制。國家還採取措施控制基本建設規模，加強基本建設管理，壓縮財政支出。
“文革”時期，國家財政在支持經濟領域某些方面取得成就，農業、工業、交通運輸和科學技術都得到了一定發展。此外，中國還為發展中國家提供了數目相當可觀的財政援助。當然，從整體上看，“文革”對國家財政造成了嚴重破壞，雖然從1966年到1976年，財政收支相抵，赤字只有近9.47億元，但有4年出現赤字，在“文革”後期的1974～1976年，更是連續三年赤字，且1976年的赤字規模較大。而且，這樣的財政狀況還是在許多事業停辦緩辦，勒緊褲腰帶過日子的情況下得到的。
1974～1976年，財政連續三年發生赤字，分別為7.11億元、5.27億元和29.62億元。財政赤字規模不算大，但由於這是壓縮支出的結果，財政困難程度可想而知。1977年和1978年國民經濟得到一定的恢復，1977年和1978年都出現了財政結餘，分別為30.93億元和10.17億元。
在整個計劃經濟時期，中國財政最主要的職責是為國家計劃提供支持，保證各項事業的正常運轉。經濟中存在的各種問題，多數時候通過集權與分權的調整來加以解決。由於對公債的理解存在一定的偏差，1968年中國既無外債又無內債，並將此視為社會主義制度的優越性。計劃經濟時期對財政赤字的認識也較為保守，因此將財政平衡作為財政運行的重要目標，認為實現財政平衡、信貸平衡、物資平衡，才能實現國民經濟綜合平衡。
三、改革開放以來的中國財政：1978～1991年
（一）有計劃商品經濟目標的確定與“國家調控市場，市場引導企業”
1978年的中共十一屆三中全會，確定以經濟建設為工作重點，提出應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權等一系列措施，以充分發揮中央部門、地方、企業和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創造性。1979年4月，中央工作會議討論了當時的經濟形勢和黨的對策，正式提出對國民經濟進行“調整、改革、整頓、提高”的八字方針，農輕重比例關係和積累消費比例關係等重大比例關係得到改善。改革開放初期，中國堅持“計劃經濟為主、市場調節為輔”的方針，在改革傳統計劃經濟體制的同時，個體經濟、鄉鎮企業（社隊企業）、外資經濟都開始得到一定的發展。同時，對外開放事業得到了較快發展。
1984年10月20日，中共十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體制改革的決定》，確立社會主義有計劃的商品經濟的改革目標，確定改革的重點從農村向城市轉移。1987年中共十三大指出中國正處於社會主義初級階段，必須以公有制為主體，大力發展有計劃的商品經濟；以指令性計劃為主的直接管理方式，不能適應社會主義商品經濟發展的要求；國家對企業的管理應逐步轉向以間接管理為主；計劃和市場的作用範圍都是覆蓋全社會的；新的經濟運行機制，總體上來說應當是“國家調節市場，市場引導企業”的機制。1988年9月，中共中央正式作出治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革的決定。治理整頓要求著重在企業承包經營責任制、財政包乾體制、金融體制、外貿承包制等方面深化和完善改革。
（二）從放權讓利到有計劃的商品經濟框架內的財政改革
1.財政的放權讓利
改革開放之初，經濟管理體制過分集中弊病已被充分認識，因此改革的具體措施首先表現為放權讓利。財政改革主要是體制內部調整，在體制內增強各種經濟主體的激勵。財政集中的減少首先表現為財政在某些領域支出的增加，包括支持農村改革，提高農產品收購價格；調整多年未調整的工資。國家財政放鬆對國營企業財務管理。無論是利潤留成，還是企業基金制度試點，都減少了財政集中度，擴大了企業資金自主支配權。“利改稅”在規範國家與國營企業分配關係的同時，也衝擊了統收統支的財政財務管理體制，企業資金支配權進一步擴大。中央也對地方財政放權，“分灶吃飯”就是要增強對地方政府激勵的改革，增加地方財政的自主性。改革最初，重點在農村進行改革。國家支持社隊企業（鄉鎮企業）發展，實行低稅免稅政策。為適應對外開放的新局面，中國在對外資企業徵收工商統一稅的基礎之上，逐步形成外資企業所得稅制，建立了涉外稅制。涉外稅制必須適應當時國有制財政的現實，給外資企業以充分的成長空間，因此，最初建立的涉外稅制是一種優惠稅制。
2.社會主義有計劃的商品經濟框架內的財政制度改革
(1)適應市場競爭主體需要的稅制改革
發展商品經濟需要有市場競爭主體。1983年和1984年中國實行兩步“利改稅”。“利改稅”是“計劃經濟為主，市場調節為輔”的產物。當有計劃商品經濟改革目標確定之後，第二步“利改稅”方案可以更加順利繼續執行下去，且適應了市場競爭主體培育的需要。這樣，中國形成了一套以流轉稅制為主體，多種稅制協調配合的複合稅制。
市場競爭主體除了國營企業之外，還有集體企業、城鄉個體工商業戶、私營企業、外資企業等。對於非國營企業，特別是非公有制企業，政府不能通過統收統支的辦法進行管理。中國需要有一套與這種經濟現實相適應的稅制。改革後的中國流轉稅有產品稅、增值稅、營業稅等，所得稅有國營企業所得稅、集體企業所得稅（1985年）、城鄉個體工商業戶所得稅（1986年）、私營企業所得稅（1988年）、個人收入調節稅（1987年）等。涉外稅制中的個人所得稅制繼續執行，中外合資經營企業所得稅和外國企業所得稅在1991年7月1日正式合併為外商投資企業和外國企業所得稅。此外，中國開徵了城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、印花稅、土地使用稅等一系列稅種。
(2)適應間接宏觀調控需要的財政改革
有計劃的商品經濟要求財政的間接調控。從計劃經濟走過來的中國，短缺經濟問題仍是大問題，如何防止社會總需求超過社會總供給是宏觀經濟調控的首要難題。社會總需求的影響因素不外乎投資和消費。在計劃經濟條件下，壓縮基本建設投資規模和社會集團購買力可以防止投資膨脹和消費膨脹。在建立商品經濟的過程中，政府用傳統方法調控，但這對體制外資金帶來的投資膨脹和消費膨脹不能奏效。隨著地方和企業的自主權的擴大，預算外資金規模持續擴大，加上基本建設資金有許多來自銀行，投資和消費膨脹成為宏觀經濟調控的一大難題。財政只能加強預算外資金管理，並通過稅收手段來抑制投資和消費。在控制投資上，主要是設立新稅種，如1991年的固定資產投資方向調節稅。該稅由1983年為控制基本建設規模而開徵的建築稅轉化而來。在控制消費上，中國開徵了獎金稅、工資調節稅、特別消費稅等一系列新稅。
外向型經濟是中國經濟增長的重要推動力量。中國出口退稅制度在1983年起步，隨後得到進一步發展。1987年12月31日，財政部更是明確了徹底出口退稅的基本原則。此外，為鼓勵股份制改造試點，中國實行較為優惠的企業所得稅政策。為調節資源基差收入，1984年10月1日，資源稅開徵。增值稅徵收範圍擴大，相應縮小產品稅的徵收範圍。增值稅的徵收方法也作了調整，從起初採用“扣額法”和“扣稅法”轉為統一採用“扣稅法”。稅收在促進產業和區域發展上發揮了重要作用，採取了多種稅收優惠政策。總之，稅收作用得到了空前重視。
（3）適應分權需要的財政包乾制
“分灶吃飯”突出地方政府利益。1980年和1985年的財政體制改革都強調“分級包乾”。不同的是，1980年的“劃分收支”在1985年變成了“劃分稅種，核定收支”。1988年更是明確提出實行地方財政包乾。總體上看，20世紀80年代的財政體制是財政包乾制。財政包乾制調動地方積極性，促進了經濟增長，但也因為減免稅政策濫用，“藏富於民”“藏富於企業”，在一定程度上帶來財政困難問題。
這一時期，計劃經濟和商品經濟共存，計劃體制與市場體制並存，計劃仍發揮重要作用，市場也開始起作用。無論如何，稅收調節經濟的作用開始初步得到重視，財政改革逐步打破統收統支的格局，同時，為適應新經濟力量的成長，財政制度作了相應的調整。但是，財政運行的結果是除1985年之外，其他各年度均出現財政赤字，財政困難與經濟較快增長同時出現。從80年代中後期開始，中央財政運行困難，“振興財政”就有了緊迫性，分稅制試點相應啟動，其他財政改革也亟待進行。
四、改革開放以來的中國財政：1992～2012年
（一）社會主義市場經濟體制改革目標的確定
長期以來，計劃經濟與社會主義聯繫在一起，市場經濟是資本主義的代名詞。有計劃的商品經濟改革目標的確定，未根除計劃經濟的影響。計劃經濟束縛經濟發展的弊病隨著改革的深入也越來越突出。市場在資源配置中的作用未得到充分的認識。1992年初，鄧小平發表南方講話。在經過紮實的準備工作之後，市場經濟不再是禁區。1992年10月，中共十四大明確提出社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年11月，中共十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，全面概括了經濟改革目標，確定市場要在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。
1994年，中國進行了全面的經濟改革，內容涉及財稅、金融、投資、企業制度等。經過數年的發展，中國確立了社會主義市場經濟的框架。改革的任務轉到如何進一步完善市場經濟體制上來。2003年10月14日，中共中央十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，中國還存在經濟結構不合理、分配關係尚未理順、農民收入增長緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等問題，而造成這些問題的原因是體制性障礙，因此，需要進一步完善社會主義市場經濟體制。
（二）適應社會主義市場經濟體制的財政改革
1992年，社會主義市場經濟體制改革目標明確。商品經濟與市場經濟是一致的。在有計劃的商品經濟框架下所進行的財政制度改革探索，其基本取向有許多與社會主義市場經濟的要求一致。市場經濟要求對公有制經濟和非公有制經濟一視同仁，提供公平的競爭環境，對財政改革提出了新要求。在這種情況下，中國財政制度必須突破傳統的公有制財政、計劃型財政等的束縛，突破80年代一度將中國財政視為“經營管理型”財政的誤區。
有計劃的商品經濟突破商品經濟禁區，但是計劃經濟的力量仍然很強大，市場不能在資源配置中發揮基礎性作用。這還是一個短缺經濟的年代。通過稅收槓桿影響多種商品價格的做法一直得到推廣。顯然，這種做法的實質是干預微觀經濟的運行。隨著市場經濟改革目標的提出，較為中性的流轉稅更易為市場所接受。1994年稅制改革選擇以增值稅為主體的流轉稅制，就適應了這種改革的要求。
市場經濟要求政府運用經濟槓桿實施宏觀經濟總量調控，財政政策是重要的經濟槓桿，總量調控要從行政直接控制辦法轉向間接調控體系的建立。與計劃直接調控聯繫在一起的固定資產投資方向調節稅、獎金稅、國營企業工資調節稅等，導致政府對微觀經濟的過度干預。因此，改革必然要逐步取消此類稅種。公有制經濟與非公有制經濟之間的公平競爭，要求統一不同所有制企業的稅收待遇。
現代市場經濟國家財政收入主要是稅收收入。政府收入應統一進預算，而不應有預算內、預算外之分，更不應有制度外的說法。財政信息應公開透明，財政決策應實現法治化、民主化和科學化。在市場經濟下，財政支出應一視同仁。所有企業和個人，在統一的稅收制度下納稅，應享受同等的公共產品和公共服務，而不應有城鄉之別。政府間財政關係應有助於統一市場的形成，在激勵地方政府的同時，應避免“諸侯經濟”問題的出現。符合以上要求的財政是公共財政。中國1994年已開始建設公共財政，1998年明確提出構建公共財政框架，2003年之後更是在進一步完善公共財政體制，就是對市場經濟改革的要求所作出的回應。2006年中國取消農業稅，向實現城鄉統一財政待遇邁出重要的一步。2008年內外資企業所得稅制統一。2009年1月1日，城市房地產稅取消，併入房產稅，從此內外資稅制全面統一。
現代市場經濟對財政管理效率也有要求。2000年，部門預算和國庫單一賬戶制度的改革，推動了財政管理的進步。政府採購制度也逐步健全，越來越多的財政支出通過政府採購的方式進行，節約了大量財政資金。
在這個階段，宏觀財政管理體制逐步形成，1998年和2008年兩次積極財政政策的實施，促進了宏觀經濟的穩定。
五、適應國家治理現代化的中國財政：2013年至今
（一）國家治理體系和治理能力現代化
2013年11月12日，為貫徹落實中共十八大關於全面深化改革的戰略部署，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》將市場在資源配置中的“基礎性作用”提法修改為“決定性作用”，這意味著市場的作用得到進一步的強調。《決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”《決定》的第五部分“深化財稅體制改革”對財稅改革作出專門的部署，賦予財政新定位—財政是國家治理的基礎和重要支柱。這是既往改革和中國財政實踐中所未曾有的。《決定》明確提出“建立現代財政制度”，這是對1949年以來中國財政制度現代化的更直接更準確的概括。深化財稅改革的重點是三個領域：政府預算改革、稅制改革和政府間財政關係改革。實際上，《決定》中關於國企利潤上繳、公共預算與國有資本經營預算的關係的界定、探索試行官邸制、事業單位改革等都是與財政改革密切相關的內容。
（二）建立現代預算制度：2013年以來的預算改革
2013年5月24日，國務院批轉的國家發改委《關於2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》要求推動建立公開、透明、規範、完整的預算體制。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求實施全面規範、公開透明的預算制度。中共十九大報告更是要求“建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。這樣，預算管理制度改革的總方向——建立現代預算制度就有了更加明確全面的表述。
2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改預算法的決定，修改後的預算法於2015年1月1日生效。預算轉向結果導向型是大勢所趨。中國已全面推行預算的績效管理，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，是績效預算改革的先聲。
預算管理的重點不是收入任務，收入預算旨在科學準確地預測收入。支出安排才是預算管理的重點。預算審核的重點從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。預算支出強調和政策目標的聯繫，與國家治理目標緊密相聯。預算管理要求清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項。建立跨年度預算平衡機制的要求，突破年度平衡的約束，推動了中期財政規劃改革。建立權責發生制的政府綜合財務報告制度可以進一步提高財政透明度，完善財政決策的信息支持系統。編制政府綜合財務報告技術性很強，需要立足國情，刻苦攻關，才可能真正取得成效（楊志勇、張斌，2017）。債務管理風險直接影響財政的可持續性。建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，切中要害。
預算應更多地通過互聯網公開，方便社會監督，同時也利於社會各界對國家治理貢獻更多的才智，從而促進國家治理體系和治理能力的現代化。從2015年開始，省級政府有了發債權。地方債規模的擴大，越發凸顯地方債規範發展的重要性。地方債風險的防範化解，是防範化解重大風險攻堅戰的組成部分。最需要警惕的是地方隱性債務和或有債務。地方政府債務融資的約束機制的建立最重要，應讓地方政府能為自己的舉債行為真正負責。
預算管理已演變成為一個社會各界關注的熱點問題，是社會進步的體現。未來預算改革應在回應社會的同時，為國家治理現代化任務提供基礎支撐。預算改革作為經濟、政治、社會問題的交叉點，任務絕不會輕鬆。國家治理需要良好的預算管理。預算管理需要適應現代財政制度動態治理的要求（楊志勇，2015）。從一定意義上看，預算改革將伴隨全面深化改革的全過程。
（三）建立現代稅收制度：2013年以來的稅制改革
2013年以來，中國稅制改革在加快，稅收的法治化進程在加快。下面主要闡述增值稅、個人所得稅、企業所得稅等若干具體稅制的變化。
始於2012年1月1日營業稅改徵增值稅（即“營改增”）試點自2016年5月1日起進入全面試點階段，營業稅退出中國稅制舞臺。“營改增”試點歷經三階段：一是局部地區少數行業先行試點；二是部分行業試點在全國統一推開；三是增值稅全面取代營業稅。2018年確定的增值稅稅率三檔並兩檔的改革方向，在降低稅負的同時，適應增值稅中性作用發揮的要求。自2008年5月1日起，增值稅17%和11%兩檔稅率分別下調1個百分點到16%和10%。
2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了關於修改個人所得稅法的決定，這是建立現代個人所得稅制度的重要一步，意味著從2019年1月1日起，中國的個人所得稅制轉變為綜合與分類相結合的個人所得稅制。居民個人的綜合所得合併納稅，並引入專項附加扣除制度，中低收入者的稅負大幅度下調，個人所得稅促進社會公平的作用得到強調。為更好地體現減稅政策的要求，讓個人所得稅減稅效果更充分地體現出來，自2018年10月1日至2018年12月31日，先將工資、薪金所得基本減除費用標準提高至5000元/月，並適用新的綜合所得稅率；個體工商戶的生產、經營所得和對企業事業單位的承包經營、承租經營所得，先行適用新的經營所得稅率。
2008年內外資企業所得稅制實施之後，企業所得稅制進入相對平穩的運行狀態，調整多是局部的，有些屬於制度完善的政策，有些還有特定的時間限制。企業在2018年1月1日至2020年12月31日期間新購進的設備、器具，單位價值不超過500萬元的，實行一次性稅前扣除政策。 此外，還有支持小型微利企業發展、支持高新技術企業和科技型中小企業發展、激勵企業加大研發投入、研發加計扣除等政策。資源稅從價計徵改革及水資源稅改革試點自2016年7月1日起實施。 2018年1月1日，環境保護稅開徵。如何處理環境保護部門和稅務部門的關係，還需要進一步探索。現行的一些稅種如消費稅等就有促進環境保護的功能，如何協調這些稅種的關係，也需統籌考慮。
此外，2018年國地稅機構合併也是重要事件。國地稅合併的意義已超越稅務部門自身。國地稅合併是要優化稅務機構設置，合併後稅收徵管的規模經濟和範圍經濟，可以進一步提高徵稅效率，降低公共服務成本，從而真正提高國家治理的現代化水平。
（四）建立現代中央和地方財政關係：2013 年以來的分級財政改革
1. 事權和支出責任的劃分
《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）（以下簡稱《意見》）是一份指導事權和支出責任改革方向的框架性文件，於2016年8月16日發佈。根據《意見》，中央財政主要負責國家安全、外交、中央國家機關的運轉，調整國民經濟結構，協調地區發展，實施宏觀調控以及由中央直接管理的事業發展等事務所需支出；地方財政主要負責本地區政權機關運轉及本地區經濟及事業發展所需支出。在財政事權的劃分上，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權。地方的財政事權由地方行使，中央對地方的財政事權履行提出規範性要求，並通過法律法規的形式予以明確。《意見》還提出建立動態調整機制，這適應客觀條件在不斷變化的現實。《意見》強調“財政事權”，回應的是財政管理體制改革問題。財政事權和支出責任劃分的重點在中央和省一級之間。只要中央和省一級劃分清楚，那麼省以下的就容易確定。《意見》對省以下財政事權和支出責任的劃分作了原則性規定，強調結合當地實際確定事權，避免“一刀切”，有利於各地探索符合實際情況的體制。
2018年2月8日，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，自2019年1月1日起實施，進一步推動了財政事權和支出責任的劃分。國務院辦公廳2018年還印發《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，自2019年1月1日起實施。這些都表明事權與支出責任劃分改革已在提速。
2.收入的劃分
“營改增”全面試點之後，再沿用新增增值稅收入歸地方的做法已不適合現實需要。國務院決定，制定全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分的過渡方案。在保持現有財力格局不變（中央和地方財力大體“五五”格局），注重調動地方積極性，兼顧好東中西部利益關係的原則指導下，確定了以下改革方案：①以2014年為基數核定中央返還和地方上繳基數。②所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享範圍。③中央分享增值稅的50%。④地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。⑤中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保地方既有財力不變。⑥中央集中的收入增量通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用於加大對中西部地區的支持力度。這一方案與全面推開營改增試點同步實施，即自2016年5月1日起執行。過渡期暫定2～3年，屆時根據中央與地方事權和支出責任劃分、地方稅體系建設等改革進展情況，研究是否適當調整。此外，自2016年1月1日起，證券交易印花稅不再作為共享稅，全部作為中央稅收入。
3.轉移支付的調整
《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）也包括轉移支付方面的內容。《方案》將涉及人民群眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權範圍。《方案》提出參照現行財政保障或中央補助標準，制定9項基本公共服務保障的國家基礎標準。地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，因地制宜制定高於國家基礎標準的地區標準，應事先按程序報上級備案後執行，高出部分所需資金自行負擔。對不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的9項事項，地方可結合實際制定地區標準，待具備條件後，由中央制定國家基礎標準。法律法規或黨中央、國務院另有規定的，從其規定。《方案》要求調整完善轉移支付制度。在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。 《方案》還要求推動省以下支出責任劃分改革。中央財政要加強對省以下共同財政事權和支出責任劃分改革的指導；省級政府要考慮本地區實際，根據各項基本公共服務的重要性、受益範圍和均等化程度等因素，結合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責任，加強省級統籌，適當增加和上移省級支出責任；縣級政府要將自有財力和上級轉移支付優先用於基本公共服務，承擔提供基本公共服務的組織落實責任。
2013年以來，積極財政政策不斷地優化，從2008年的“結構性減稅”到2018年的大規模減稅降費，既是政策著力點的轉變，又是宏觀財政調控水平提高的表現。2013年以來，中國還在財政的國際化上作了積極的探索，推動《BEPS行動方案》的制定，積極參與國際稅收新秩序的形成；還推動金磚國家新開發銀行的成立與運作，推動全球治理秩序的形成。
六、結語
新中國財政70年的現代化探索，既是發展型財政的探索，又是市場型財政的探索。最初，中國財政適應重工業優先發展戰略的需要，為迅速建立起獨立的工業體系籌集資金，推動了工業化進程。在計劃經濟時期，財政主要服從國家計劃的需要，在努力實現財政平衡的同時，盡力保障計劃的落實。在市場化改革時期，特別是社會主義市場經濟體制改革目標明確之後，財政自身的平衡讓位於宏觀經濟穩定，讓位於社會總供給和總需求的平衡。2013年以來，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的新定位，更是對財政提出了全面改革的要求。建立現代財政制度的目標雖然是2013年明確的，但是財政制度的現代化70年來一直在實踐之中。為適應國家治理體系和治理能力現代化的需要，中國財政正在進行全方位的改革。回顧70年的中國財政，可以發現每個時期財政因應時代背景而作相應調整的事實。中國財政正是這樣走過了難忘的70年，並正在迎接更加燦爛美好的未來！
參考文獻
[1]財經智庫編輯部：《不斷探索中國特色社會主義經濟理論—專訪中國社會科學院學部委員張卓元先生》，《財經智庫》2017年第5期。
[2]當代中國叢書編輯部：《當代中國財政》（上），中國社會科學出版社1988年版。
[3]當代中國叢書編輯部：《當代中國財政》（下），中國社會科學出版社1988年版。
[4]項懷誠主編：《中國財政50年》，中國財政經濟出版社1999年版。
[5]項懷誠主編：《中國財政通史》，中國財政經濟出版社2006年版。
[6]楊志勇、楊之剛：《中國財政制度改革30年》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。
[7]楊志勇、張斌 主編，湯林閩 執筆：《中國政府資產負債表2017》，北京：社會科學文獻出版社2017年版。
[8]楊志勇：《現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革》，廣東經濟出版社2015年版。
閱讀更多 中國經濟學人 的文章
