报告摘要
2018年12月22日，特朗普拒绝签署不包含修建美墨边境墙57亿美元的临时政府支出法案导致美国政府部分关门。自1974年美国国会预算暨截留控制法案通过以来，美国共经历21次政府关门事件。特朗普是历史上第一个在执政期间一年内发生3次政府关门事件的总统，且最近这次政府关门时间创历史新纪录达到34天。
美国政府关门根源于美国三权分立的制衡制度，避免政府无节制的行政开支。本轮政府关门事件主要是因为特朗普和民主党之间就修建美墨边境墙问题出现严重分歧，特朗普及两党对于修建边境墙是否能有效阻止非法移民持截然不同的观点。特朗普坚持修建边境墙是为了兑现其竞选承诺，也是为了2020年大选巩固票仓。特朗普的硬核执政态度及两党日益加大的政见分歧和对2020年大选的争夺导致政府关门迟迟得不到解决。
特朗普执政以来因减税法案的实施导致政府财政收入减少，与此同时，经济刺激计划导致财政支出大幅增长，日益攀升的财政预算赤字成为国会关注的焦点，是此次政府关门事件的直接原因。中期选举民主党重掌众议院，分裂的国会导致特朗普执政面临更大的阻力。 伴随着政府关门时间的持续，特朗普面临更多方面的压力，1月25日签署了临时支出法案暂时结束关门状态。2月12日两党达成了原则性协议，计划为修筑边境墙提供13.75亿美元资金，这一协议仍需特朗普总统通过。从此次关门事件导致的经济损失甚至超过修建边境墙预算及特朗普总统最终的妥协来看，这一协议仍很可能获得通过。2月5日，特朗普总统发表国情咨文，反复强调两党应团结一致使美国再次伟大，在修墙资金额方面，最终总统与两党博弈后仍将达成协议。
一、 美国历史上的政府关门
美国政府关门是指因国会参议院、众议院两院未能一致通过政府预算拨款案而导致联邦政府无支出预算、部分机构关闭并停止相应服务。根据美国1921年预算与会计法案及1974年美国国会预算暨截留控制法案，任何全权预算支出(discretionary spending)必须通过相应的年度政府算出预算案(appropriation bill)的支持方有效。在预计预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案(continuing resolution)对预算进行授权。如果两者均未能按时颁布将出现资金缺口(funding gap)，当资金缺口出现时将关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。
美国政府关门的制度根源是美国三权分立体制，主要用于制衡行政部门和立法部门，避免无节制的行政开支。实际当中，美国政府关门经常沦为国会两党迫使对方做出让步的工具。美国政府虽然停摆，但国家安全、执法部门等核心部门依然正常运作，雇员可能暂时无薪工作，不重要或非必需的部门行政员工可能被迫无薪休假。
自1974年美国国会预算暨截留控制法案通过以来，美国共经历21次政府关门事件，政府关门时间从1天到21天不等，除1982年里根总统时期因国会聚餐及2018年2月9日共和党参议员保罗拒绝投票导致的技术性停摆以外，政府关门的起因主要是因民主党和共和党、参议院和众议院以及国会两院与总统产生分歧。
福特和卡特总统执政时期一共发生过6次政府关门，主要是美国劳工部与卫生、教育及福利部的相关支出议案遭到否决，分歧主要是人流医疗补助，最终分歧方让步，国会同意参议院的提议。里根总统时期政府停摆次数最多，达到8次政府完全停摆，主要是因为总统否决了国会政府支出增加的相关议案，主要涵盖减少财政赤字、教育、国防、医疗、水利、对外援助等方面，解决办法是总统和国会双方妥协。老布什执政期间也因总统否决不包含减赤方案的决议案而导致政府完全停摆，最终国会通过包含减赤方案的持续决议案。克林顿总统时期发生过2次政府关门，均发生在1995年底，因赤字问题总统否决一项共和党控制的国会的议案，最终双方通过一项持续四周提供原资金75%的临时决议，总统认可一项长达七年的预算平衡方案。2013年9月底，奥巴马总统政府停摆1次，主要因奥巴马平价医疗法案未能获得共和党控制的众议院通过，最终解决方案是国会通过议案，且给予联邦政府临时拨款，同时调高公共债务上限。
这21次政府关门风波中，多是以谈判交流制定临时决议来获得缓冲时间、分歧方妥协让步来解决。有6次通过制定临时法案或适当延长议案来为双方谈判交流争取时间，12次分歧方妥协让步形成可通过的议案。
图表 1 美国历史上的政府关门事件
数据来源：根据公开资料整理，海银财富研究部
二、 本次政府关门的来龙去脉
2018年特朗普总统执政在一年内发生3次政府停摆，是美国历史上预算程序执行40年来首次一年内发生3次政府陷入关门危机。
2018年的第一次停摆是美国历史上第一次由共和党同时控制白宫、国会两院的情况下发生的政府停摆。1月20日，在特朗普就职一年后，参议院民主党不支持一项仅包含政府拨款法案的临时预算法案，不包含保护“童年抵美者暂缓遣返(也称DACA)”计划的立法，而导致政府关门。“童年抵美者暂缓遣返”计划由美国前总统奥巴马2012年签署实施，该计划使得年幼时被父母带入美国的青少年非法移民可免于被遣返并合法获得工作。特朗普总统2017年9月下令废止该计划，同时暂缓6个月执行以便国会寻求替代政策，约80万年轻非法移民将受此影响。
12月22日的这次政府停摆是因为特朗普拒绝签署不包含修建美墨边境墙57亿美元的临时政府支出法案，该法案于12月20日获得众议院通过，其中包含特朗普总统支持修建的南部边境墙的50亿美元费用。但民主党认为修建美墨边境墙费用昂贵且没必要，参议院民主党议员不愿接受法案中的筑墙费，部分共和党人也认为修墙不是加强边境安全的有效执法工具，而导致法案无法获得参议院通过。
图表 2 美国政府关门事件时间节点
数据来源：根据公开资料整理，海银财富研究部
特朗普2016年竞选期间曾承诺建立边境墙来遏制移民问题，并一直视边境墙为争取2020年连任的主要政绩，但目前面对分裂的国会显然遭到很大阻力。中期选举中，移民带来的白人种族稀释问题帮助共和党在印第安纳州、密苏里州和北达科他州的参议员选举中获胜。特朗普坚决要求修筑边境墙，并认为边境大开带来了失业、毒品和犯罪，坚称自己的边境墙可以有效地减少非法移民，就像以色列在巴勒斯坦领土上的围墙，成功率为99.9％。他否认民主党通过无人机和科技加强边境安全的观点，认为只有修实体墙才可有效控制移民非法入境。他还指明非法移民每年制造成本2000亿美元，特朗普预算修建边境墙需要230亿美元，因而坚持要求50亿美元的修墙预算。
目前双方争执的焦点是能否用拨款在美墨边境兴建边境墙。国会共和党提议的拨款法案中包含了修理现有边境安全围栏（fence）的资金，还有10亿美元用于“特朗普政府移民政策的其他事项”。但民主党人认为这10亿美元是“行贿基金”（slush fund），可能被总统挪用去建新墙。众议院民主党领袖、正在竞争下届众议院议长的佩洛西（Nancy Pelosi）则表示，已经拒绝了共和党的最新提案，与白宫的谈判正在进行但结果未知。佩洛西认为，建墙跟钱没有关系，而是事关“道德”（morality）。她认为建墙本身就是错误的，也基本没有效果，等于白白浪费钱。共和党籍参议员John Cornyn表示，参议院的预算案版本可能包含16亿美元的建墙资金，比此前民主党人给予的13亿美元资金更多，但低于特朗普50亿美元的要求。修筑美墨边境墙分歧背后是移民问题僵局导致对政府拨款议案的谈判复杂化。共和党认为修筑边境墙能大幅减少非法移民进入美国的认可比例从2年前的58%上升至目前的69%，而民主党仍然坚持修筑边境墙不能大幅降低非法移民，否认比例从2年前的65%升至目前的70%。全部美国民众认同修墙将大幅减少非法移民的比例则从29%升至34%，否认比例几乎不变维持在44%左右。
图表 3 美国民众、民主党及共和党对边境墙降低非法移民的态度差异较大
数据来源：皮尤研究中心，海银财富研究部
共和党虽然取得了参议院多数席位，但在1月21日的法案投票当中参议院共和党获得53票多数票仍未达到拨款法案通过所需的60票。2019年1月3日，新一届国会正式宣誓就职，民主党在中期选举中取得多数票数控制了众议院，众议院掌管财权，特朗普面临分裂的国会，其执政难度加大。
特朗普坚持修墙主要是为了兑现其竞选时的承诺，为2020年连任巩固票仓，修墙分歧的背后反映民主党和共和党对2020年大选的争夺。民主党在修筑美墨边境墙的问题上不肯让步，反映民主党在夺得中期选举众议院的胜利之后加紧了对特朗普代表的共和党的狙击，分裂的国会将导致特朗普后半任期面临更大的阻力，特别是财政政策及移民政策。
图表 4 执政党中期选举失利后法案通过难度加大（%）
数据来源：Morgan Stanley Research，海银财富研究部
美国民众对于修筑美墨边境墙在过去三年中的态度变化很小，目前仍有近六成美国民众反对扩大美墨边境墙。反对率从2016年的62%仅下降4个百分点至58%，支持率从2016年的34%升至40%。且双方对修筑美墨边境墙的态度很难妥协导致相持不下。反对人群中仅有11%的人表示可能接受通过一项包含特朗普总统要求修墙费用的法案。支持修墙的人群中有27%的民众表示可以接受通过不包括修筑边境墙费用的法案。
总体而言，以特朗普为代表的共和党认同并支持修筑边境墙，特朗普的强硬态度和两党政见差异扩大化导致政府关门事件发生后难以达成妥协，特朗普为了尽快结束政府关门局面而语气曾有所软化态度有所妥协，但新一届众议院履职后，以参议院民主党领袖舒默和众议院议长佩洛西为代表的民主党人对修墙费用的坚决否认态度导致双方持续胶着状态，以致政府关门持续天数达到历史上的最大。
图表 5 美国民众对修筑美墨边境墙的支持/反对率变化小且双方都难以妥协
数据来源：皮尤研究中心，海银财富研究部
从两党对修筑边境墙的态度来看，呈现两极分化的趋势，自2016年特朗普当选总统以来，共和党对于修筑边境墙的支持率持续上升，目前已经达到82%的水平，而民主党对于修筑边境墙的反对态度也日益明显，支持建墙比例从大选前的13%已大幅降至目前的6%左右，两党之争在中期选举后进一步激化。民主党和共和党在大多数政治问题存在巨大的党派分歧，在对修建边境墙能否减少非法移民进入美国及政府关门对国家影响问题的态度则尤为明显，近八成（79%）的民主党人认为政府关门是一个严重的问题，而仅35%的共和党人持相同意见。
特朗普总统任期内的表现在全美的认可率是37%，在过去一年变化不大。共和党仍然是特朗普最重要的支持方，80%的共和党人对特朗普任期表现表示认可和支持，但96%的民主党人不认可特朗普的任期表现，对总统任期表现的态度差异达到了近60年来最大。
图表 6 民主党和共和党对修建边境墙的支持率及对政府关门的态度
数据来源：皮尤研究中心，海银财富研究部
在美国历史上的政府关门事件中，民众一般归咎于国会而非总统，特朗普对修筑边境墙态度强硬，且表态很乐意承担政府关门的责任，但近期却将责任推给以众议院议长佩洛西和参议员舒默为代表的民主党。最新的民调显示，半数的美国人确实认为，特朗普应该对此负责。而约1/3的受访者认为，错在民主党。
图表 7 民调显示民众对于政府关门的过错方的观点
数据来源：根据公开资料整理，海银财富研究部
美国政府关门背后是两党关于预算赤字大幅增长的争议。自特朗普在2017年12月实施减税法案后，美国财政预算赤字持续攀升。2018年美国财政赤字攀升至六年来的最高水平达到8594亿美元。11月份财政赤字也是历年来同期最高水平达到2049亿美元，较2017年同期大增47.4%，较10月份前值1005亿美元增长超一倍，11月财政预算支出4109亿美元较2017年同期3469亿美元增长18.43%，而财政收入2060亿美元则较2017年同期2084亿美元减少1%。减税带来的财政收入减少及政府支出增加加剧财政赤字状况，使两党在修筑边境墙问题上相持不下。
图表 8 美国年度财政预算赤字
数据来源：美国财政部，海银财富研究部
从联邦支出类别来看，11月份较大的支出类别是社会保障计划支出840亿美元、医疗保险支出770亿美元、国防支出620亿美元、收入保障支出460亿美元和医疗健康支出420亿美元。美国财政年度为每年的10月1日开始至次年的9月30日，2019年财政年度，10月财政赤字1005亿美元，11月财政赤字2049亿美元，目前合计已达到约3054亿美元，而2018年同期合计约2018亿美元，财政赤字快速大幅增长已经成了国会最为关切的问题。
图表 9 2019年财政年度前2个月财政收支
数据来源：根据公开资料整理，海银财富研究部
特朗普实施税改以来，美国财政赤字持续上升。美国参众两院税收联合委员会预测，未来10年，减税法案将让美国联邦政府财政赤字增加1.46万亿美元。独立研究机构“争取制定负责的联邦预算委员会”预计，到2027年，公众持有的美国联邦政府债务占GDP比重将从2017年的77％上升至98％。美国国会预算办公室则预测未来10年公众持有的联邦政府债务占GDP的比重逐年上升，从2018年的78%升至2028年96.2%。财政赤字的持续攀升加之民主党重掌众议院，特朗普执政将面临更大的阻力，进一步的减税、基建等财政刺激落地的可能性将降低，特朗普效仿里根经济学的财政、货币强刺激政策几乎哑火，来自政策方面的利好预期将减少。
图表 10 美国政府债务占GDP比重
数据来源：美国国会预算办公室，Morgan Stanley，，海银财富研究部
三、 美国政府关门的影响
国会两院和白宫未能就预算案达成一致导致政府关门，约四分之一的非核心联邦政府机构将马上没有资金用于运转，这些机构包括商务部、国土安全部、财政部、运输部、内政部、农业部、国务院和司法部，以及住房及城市发展部。全美210万公务员中，将有约80万人会受影响，其中40%约38万人会被迫放无薪假，其余60%约42万人由于属必要岗位，因此仍须在无薪下继续工作。此外，国家航空航天局、环保署、商务部、劳工部均临时解雇了超过80%的雇员，部分民众无法领取农业部发放的食品券。政府关门期间，失业率、住房、通胀等在内的美国经济数据收集和发布活动停止。美联储关注的由美国商务部、人口普查局、经济统计局公布的GDP、个人收入和支出、零售消费、贸易和新屋销售等数据也暂停公布。美国劳动统计局网站显示其运营资金可持续至9月，此次非农就业和通胀数据不会受影响。
美国证监会（SEC）、国税局等和资本市场以及经济密切相关等部门都被迫关门。被迫停止新的审批和调查，没有IPO，Uber、Airbnb等大公司上市进程放缓，包括中国格旺生物科技、华福教育、省呗、消费资本、富途证券等在内的20家中国企业上市受阻，游戏、生物科技、建筑、文化传媒与教育行业也出现在此次等待上市名单中。
高盛曾预计，每关门一星期将减少季度实际GDP增速0.2个百分点。政府关门也可能对经济带来滞后的影响。在2013年10月美国政府停摆16天后，美国政府“关门”至少造成美国经济损失240亿美元，约占当年四季度GDP的0.5%。白宫估计，政府每关停一周美国GDP会减少0.13%，若关门持续至1月底，经济增长将损失0.5个百分点。美国经济已经因联邦政府部分关门两周后损失36亿美元，如果此次关门时间延续至1月27日在内的四周仍在关门，造成的经济损失将突破60亿美元，甚至高于特朗普要求的57亿美元的修墙资金。长时间的政府关门可能对2019年1月、甚至一季度的宏观数据如GDP、非农就业等有负面冲击。政府长期关门还将引发财政支出的担忧，国会可能需要在2019年夏季上调或暂缓债务上限。
本次政府关门后的圣诞假期，美股三大股指纷纷大跌创史上最差圣诞节交易日表现。考虑到本次政府关门正值全球经济增速放缓担忧再起、市场情绪延续低迷，全球贸易摩擦、美联储加息、股市波动加剧也在动摇投资者的信心，随着政府关门时间增长带来的不确定性会在短期对市场情绪造成进一步的负面压力。但实际上政府关门对美股的影响微乎其微，1月25日特朗普签署临时支出法案结束政府部分关门状态，在政府关门的34天间标普500指数上涨了14.5%，2月12日两党达成原则性协议后美股进一步提振。
四、 关门问题如何解决？
以往美国政府关门多是以分歧方让步或者双方达成临时解决方案最终相互妥协而结束政府关门，除了考虑到双方支持力量的对比还会参照民意以及整体经济状况。本次特朗普略显偏激的移民政策及修建隔离墙并未获得大多数的民众的支持，近六成民众仍然是不赞成扩大修建边境墙的，而且仅三成民众认为修建隔离墙可以大幅减少非法移民增加，两成民众认为能小幅减少非法移民增加，认为没有效果的保持在44%左右几乎与三年前不变。从民主党的角度来看，民主党认为建墙不仅无效而且是资源浪费，相对而言，政府关门是一件更严重的影响国家经济和运行的重大事件，特朗普在以政府关门作为要挟获取更多谈判筹码，而特朗普的“硬核”执政态度才导致双方持续的僵局。
从美国民众对于总统和国会制定各项政策的优先级来看，70%的美国民众将改善经济状况作为最高的优先级，但自2013年以来其突出的优先级有所下降，就业、财政赤字的优先级别也大幅下滑，而民众对于医疗健康的优先级别则稳步上升，目前排在仅次于促进经济增长之后的位置。
图表 11 美国民众将经济、医疗、反恐放在更高的政策优先级，两党分歧较大
数据来源：皮尤研究中心，海银财富研究部
从民主党现任众议院议长佩洛西的从政经历来看，她自1987年起担任加利福尼亚州第八国会选区议员，是历来职位最高的女性联邦官员。2007年—2010年，担任美国众议院议长，佩洛西已是第二次担任众议院议长，在民主党及两院拥有很高的支持率和声望，特朗普的偏激移民政策和民主党自由平等博爱等观念格格不入，重新夺得众议院的控制权后，为了民主党2020年大选，民主党也不会轻易妥协和让步。早在2018年2月7日，佩洛西曾就保护DACA受益者发表过长达8小时言论，并要求当时的众议院共和党籍议长Paul Ryan同意下周开启众议院针对DACA保护童年非法移民者法案的自由辩论，否则不会支持参议院通过的预算协议。从美国民众对待移民的态度来看，大多数民众仍然支持高技能移民进入美国来支持促进美国经济增长。
目前来看，本轮政府关门时间过长造成的经济损失已经快要接近修建隔离墙的费用，特朗普在相持不下的局面下也面临着多部门的压力，语气有所软化也有所妥协。因此，本轮政府关门很可能以总统妥协的方式终结，修墙费用很可能难以落实，但其他维持政府正常运转的预算法案大概率获得通过，考虑到减税后财政收入下降，但政府支出却大幅增长，后续更大规模的经济刺激计划落实概率也在降低。1月25日，特朗普总统签署临时支出法案结束政府部分关门状态，维持政府运营至2月15日。2月11日，美国两党就边境安保问题达成原则性协议为政府提供资金避免关门，同时计划为修建边境墙提供13.75亿美元资金。但由于这一金额低于特朗普总统要求的57亿美元的预算，这项协议能否获得特朗普总统通过还是未知数，但此次政府关门造成的经济损失甚至超过修墙预算以及特朗普总统的妥协，且2月5日特朗普在发表国情咨文中反复强调两党应团结一致让美国再次强大，这一协议仍有很大概率获得通过，修墙资金额方面，最终总统与两党博弈后仍将达成协议。
閱讀更多 海銀財富 的文章
