繼去年10月份住房城鄉建設部（下稱“住建部”）公佈第一批127個特色小鎮，2017年7月27日，住建部公佈了第二批276個全國特色小鎮名單，截至目前已公佈的特色小鎮已有403個。可以預見的是，達到住建部、國家發展改革委、財政部聯合下發的《關於開展特色小鎮培育工作的通知》（建村〔2016〕147號）中“到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閒旅遊、商貿物流、現代製造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮”在數量上應該不是問題，但是否能夠真正做到使1000個小鎮具有鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制將是一個難題。
自2016年以來，國家各部委及地方政府紛紛出臺了諸多促進特色小鎮發展的支持性文件，其目的就是在當前大城市過度發展、農村人口大量湧入城市、農村空心化的背景下，通過特色小鎮這種方式，探索小鎮建設的健康發展之路以促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。
特色小鎮的建設週期長，投資規模大，其在全國範圍內的大力推廣也僅僅只有一年的時間，目前很多都處於摸索階段，並且要突出產業特色，區別於傳統鄉鎮模式，不是政府或企業單獨一方就能夠完成的任務。
因此，採用PPP模式[1]可以極大的調動社會資本和政府方的積極性，發揮各自優勢。目前的很多特色小鎮投資開發均採用了PPP模式。 特色小鎮應突出“特色”產業
特色小（城）鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態。根據國家發展改革委（下稱“發改委”）發佈的《關於加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》（發改規劃〔2016〕2125號）的界定，特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同於行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。特色小鎮和小城鎮相得益彰、互為支撐。
從發改委的以上界定可以看出，特色小（城）鎮包括了兩種形態：一種以傳統行政區劃為單元的建制鎮，稱為特色小城鎮；另外一種不是行政區劃單元上的小鎮，也不是產業園區，而是聚焦特色產業和新興產業形成的特色小鎮。目前住建部公佈的第一批和第二批特色小鎮名單基本上均為建制鎮形式的特色小城鎮，以傳統行政區劃為單元，處於一級地方政府的管轄範圍內，便於管理和進行統籌規劃。比較而言，特色小鎮的發展問題可能會更為複雜，因其不在某一行政區劃單元上，首先要解決的就是主管機構、確定範圍的問題，如跨越不同行政區劃，還面臨不同地方政府部門的協調問題。
無論是特色小城鎮還是特色小鎮，無論以PPP或其他模式實施，其關鍵均在於“特色”二字，形成獨一無二的特色產業。產業是特色小鎮[2]的靈魂，要從當地實際情況出發，挖掘本地最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，以該特色產業為出發點做精做強，形成區別於其他特色小鎮的獨特優勢。否則，1000個特色小鎮千篇一律，彼此複製商業模式，沒有辦法形成其自身的特色、沒有不可替代性，則本輪特色小鎮的建設必將是失敗的。
按照不同功能分類，特色小鎮主要有旅遊小鎮、金融小鎮、生態小鎮、影視小鎮、汽車小鎮、生態小鎮、農業小鎮等類型。從目前公佈的特色小鎮名單來看，旅遊發展型的特色小鎮佔了一半以上，集中建設一批風格迥異的各式建築和人造景觀，照搬過去的房地產開發模式，既無法形成有競爭力的旅遊資源，又無法滿足特色小鎮的發展要求。
目前，國家法律層面並無關於特色小鎮的產業和規模的具體規定，該等規定主要集中在地方政府的具體落實政策上，地方政府最瞭解本地特點，易於指定符合地方特點的產業政策。本質上而言，特色小鎮並不是一種完全創新的形態，實質上是國家在新型城鎮化進程中，為小鎮建設指明的一個方向，即突出小鎮自有特色的發展模式。特色小鎮與產業園區等的建設不同，特色小鎮要實現的是產業、配套基礎設施、配套居住人口的一個生活圈。特色小鎮的生存和發展不應完全依賴於外來人口，而應該形成自給自足的一個生態系統。
特色小鎮的PPP操作模式
自2014年底國家大力鼓勵和支持以PPP模式實施基礎設施和公用事業建設運營，PPP模式在全國範圍內得到廣泛推廣。經過幾年的發展，以PPP模式實施高速公路、市政基礎設施、供電、供熱、自來水廠、汙水處理等單一的項目已經非常成熟，筆者所在的團隊已經為境內外超過幾千億的基礎設施PPP項目提供了法律服務，由此可見目前國內PPP項目的規模。但是，特色小鎮項目相比單一的基礎設施項目更為複雜，以PPP模式實施特色小鎮項目尚處於探索階段，還面臨許多的難題需要在實踐中逐步探索和解決。
筆者認為，特色小鎮的PPP模式操作可分為兩大類：一類為將特色小鎮打包作為一個整體PPP項目運作；另一類為將特色小鎮範圍內的具體項目採用PPP模式實施，如將一個汙水處理廠以PPP模式實施。
特色小鎮作為一個整體PPP項目
此種模式下，將整個特色小鎮範圍內的基礎設施建設、產業運營、配套設施建設等作為一個整體，全部打包通過公開招標、競爭性磋商等規定的採購方式確定一個社會投資人負責項目的實施，中信汕頭濱海新城項目即採用的該種模式。
此種模式對社會投資人的要求較高，其需要具有統籌規劃的能力。如果僅是以傳統的施工加投資的方式實施，是無法滿足特色小鎮的需求的。特色小鎮的PPP投資人實際上相當於一個小型城市的運營商，首先要從規劃角度即參與特色小鎮的頂層設計。特色小鎮的建設強調的是產業、文化、宜居、環境等各方面要素的整合，正是因為經過這麼多年的發展，城鎮一級的地方政府尚不具備這樣的運作能力，小城鎮沒有煥發出應有的活力。因此，需要通過PPP模式引入專業化的城市規劃和運營機構，藉助大型企業集團的力量，整合專業化人才、資金、外部資源的力量，以促進小城鎮的發展。
一個特色小鎮整體PPP項目中可能包含非常多的子項目，如市政基礎設施、公路、橋樑、商業綜合體、醫療、學校等，其可以採用分步實施滾動開發的模式。一方面是因為這麼多的子項目不一定同時具備實施的條件，如受到土地等因素的制約，另一方面先實施一些能產生經濟效益帶來使用者付費的項目，可以有效的緩解資金壓力。
特色小鎮中的具體項目採用PPP模式實施
此種模式下，地方政府根據自身的財力狀況、項目的進度要求，可以自主選擇將具備條件的土地一級開發項目、供水項目、供電項目、供熱項目、汙水處理項目、醫療衛生項目、公用設施項目等按照單個PPP項目實施的流程操作。目前很多地方政府採用的都是這種方式，由於項目單個投資額非常小，對社會投資人吸引力有限，也可以將幾個同類項目打包作為一個PPP項目實施。
然而，此種模式實際上對地方政府的要求較高。地方政府需要統籌規劃，找準擬實施的特色小鎮的優勢產業是什麼，對特色小鎮的佈局進行總體籌劃。再根據不同項目的特點，選擇最適宜的操作方式，可以是政府和社會資本合作的方式，也可以是政府購買服務。對於有些財力雄厚的地方政府來說，還可以直接以施工總承包的方式。從我們的經驗來說，即使地方政府不計劃將整個特色小鎮項目以PPP模式實施，也建議可以在特色小鎮規劃、進行總體設計的環節，通過政府購買服務的方式聘請專業的中介機構，對特色小鎮的總體規劃設計提供專業的意見。
特色小鎮不是新一輪的房地產開發
值得注意的一點是，在當前去房地產化的大背景下，特色小鎮的建設不應成為新一輪的房地產開發。房地產開發與國家大力推動特色小鎮的真正意圖——培育特色產業，提高產業競爭力背道而馳。2017年5月4日，北京市發展和改革委員會、市農村工作委員會、市規劃和國土資源管理委員會、市住房和城鄉建設委員會聯合下發了《關於進一步促進和規範功能性特色小城鎮發展有關問題的通知》(京發改〔2017〕549號)，該通知明確了嚴禁房地產企業以特色小鎮名義搞大規模的商品住宅開發。在特色小鎮建設過程中各部門要加強產業管控，對不符合新增產業禁限目錄的項目，項目審批、核准、備案部門不予批准。加快不符合首都城市戰略定位的產業淘汰退出和疏解轉型，積極引導與首都相適應的服務城市、帶動農村、惠及群眾的產業發展。
管委會作為PPP項目實施機構的問題
我們在一些特色小鎮的項目中，經常會碰到地方政府成立的某某小鎮管委會作為項目實施機構的情況。從我國行政管理的體系來看，管委會作為政府的派出機構，其符合財政部、發改委關於PPP項目實施單位的規定，在獲取政府授權的情況下可作為項目實施單位負責PPP項目的發起、採購、簽約。但就各類管委會是否能不經授權而作為獨立層級政府發起實施PPP項目，目前並未有規範性文件明確。就此類情況來說，應結合管委會的管理權限、管委會的財政權力、管委會的財政能力區別來看。
首先，需要明確管委會的管理權限，地方政府對於該管委會的授權決定了其是否有權採購公共服務、進行新建改建基礎設施項目等。其次，應區分不同類型的管委會性質。一類管委會是具備一級財政管理權限的政府派出機構，其財政收支獨立核算，並接受上級財政部門監管。另一類是純粹的地方政府派出機構，不具備獨立財政權限。作為無獨立財政權限的管委會其無財政收入，在無上級政府授權的情況下，其不宜作為項目的政府購買服務支付主體。特色小鎮的用地問題
特色小鎮涵蓋的項目範圍廣，涉及的土地性質也很複雜，既有國有土地，也有集體土地。雖然在國家層面對特色小鎮的用地範圍沒有明確界定，但是在浙江省、天津市等地的地方規定中，均提出了特色小鎮規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右的概念。
國有建設用地層面
目前很多PPP項目中劃撥方式佔了很大一部分，但是土地儲備有限，很難一次性到位。如何在特色小鎮範圍內進行滾動開發，需要社會投資人和政府方進行合理安排。為加強特色小鎮規劃建設管理，國家層面也陸續出臺了各種創新措施，以提高對土地綜合利用的效率。一方面要積極盤活存量土地，另一方面，國土資源部發布的《產業用地政策實施工作指引》（國土資廳發〔2016〕38號）中明確，採用政府和社會資本合作方式（PPP模式）實施項目建設時，相關用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資方式和用地者的環節合併實施使用。
集體土地層面
集體土地的有效利用是解決特色小鎮建設的難點問題。從浙江省、天津市的規定可以看出，特色小鎮規劃3平方公里，建設面積控制在1平方公里的國有建設用地，剩下2平方公里的集體土地，如何有效利用是關鍵。早在中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《深化農村改革綜合性實施方案》中就提出了諸多推動土地經營權流轉的重大舉措，提出了引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、託管等方式，發展多種形式的適度規模經營等原則性規定。推進特色小鎮建設要以推進農村土地流轉和置換，提高土地利用率為前提。可以根據依法、自願、有償原則進行土地流轉，並可在特色小鎮產業發展中積極推動開展土地、資金等多種形式的股份合作。在有條件的地區，探索將“三資”（農村集體資金、資產和資源）、承包土地經營權、農民住房財產權和集體收益分配權資本化。在當前國家層面已經有了原則性規定的情況下，需要在實踐中結合各地方的具體規定和實際情況在依法合規的前提下進行集體土地的利用。
以PPP模式實施特色小鎮建設是一個相比於傳統的單獨PPP項目更為複雜的系統工程，實踐中還有很多需要解決的制度障礙。PPP模式也不是唯一的選擇，具體還需要根據地方政府實施特色小鎮的具體情況來選擇適用最合適的方式。
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