楊開忠：京津冀區域人才一體化的戰略選擇

2018年中國人力資源管理新年報告會暨中國人才發展高峰論壇2017年12月22日在中國人民大學開幕。著名經濟學家、首都經濟貿易大學副校長楊開忠教授應邀出席並做了“區域一體化發展”主題演講。

著名經濟學家、首都經濟貿易大學副校長楊開忠教授

一、前言

京津冀協同發展是新時代重大國家戰略。按照中央部署，實現京津冀協同發展分至2017年、2020年和2030年三個階段，再幾天就將跨入新階段。至此，黨的十九大報告提出，以疏解北京非首都功能為牛鼻子，推動京津冀協同發展，高起點、高標準建設雄安新區，為新階段指明瞭方向。剛剛閉幕的中央經濟工作會議強調京津冀協同發展要以疏解北京非首都功能為重點，保持合理的職業結構，高起點、高質量編制好雄安新區規劃，為新階段起步提出了具體要求。

2017年7月，京津冀三地人才工作領導小組聯合發佈《京津冀人才一體化發展規劃(2017—2030年)》。如何按照黨的十九大報告和中央經濟工作會議的要求，結合京津冀協同發展進程，貫徹落實《京津冀人才一體化發展規劃(2017—2030年)》，這是京津冀三地人才工作面臨的重要理論和實踐課題。

在這裡，我想著重談談關於京津冀人才一體化發展戰略選擇的兩點認識和觀點，這就是：以人才有序自由流動主導人才一體化發展、以提升地方品質積累天下人才。

二、以人才有序自由流動主導人才一體化

京津冀地區是全國人才高地。 2015年人才總量為1940萬人，佔全國12.3%；京津冀大專以上畢業生人數為140.6萬人，佔全國的14.46%，高於常住人口占比5.46個百分點。高端人才在全國地位更是凸出，京津冀地區擁有全國1/2的“兩院”院士、超過1/4的國家“千人計劃”入選者、接近1/3的國家“萬人計劃”入選者。然而，京津冀人才，尤其是企業經營管理人才、高層次專業技術人才，區內分佈高度集聚。北京面積、人口分別只佔京津冀地區7.6%和19.6%，但2014年黨政人才、專業技術人才卻分別佔27.2%、26.1%，企業經營管理人高達60.7%，高層次專業技術人才——兩院院士、千人計劃、萬人計劃人數分別更是佔93.4%、86.6%和88.0%。

面對這種一極集中的人才格局格局，應當怎樣推進京津冀人才一體化發展？這面臨三種選擇，即：平衡、不平衡、人才自由流動主導。

平衡主導論——主張把推動人才從人才高峰北京向人才窪地天津、特別是河北轉移作為人才一體化的主導方向。

這種主張可能有兩個基本理由，一是勞動者是異質的，高技能、高知識人才具有較強競爭力，他們及其互補人口有能力湧入競爭更加激烈的大城市，因而是造成大城市過密的主導人口。因而，疏解北京非首都功能、降低北京人口密度、解決北京過密所帶來的城市病，關鍵在疏解人才密集的北京非首都功能、降低人才密度；二是京津冀協同發展即將進入新階段。與第一階段以交通、生態環境保護、產業轉型升級取得突破為標誌不同，全面縮小區域發展和人民生活水平差距、包括脫貧攻堅、基本公共服務均等化總體實現和縮小區域收入差距，是新階段的關鍵目標。而人才是第一資源、第一生產力，沒有人才分佈的均衡化是難以實現全面實現新階段這一目標的。

不平衡主導論——主張繼續鼓勵人才向北京相對集聚為人才一體化發展的主導方向。

這種主張同樣可能有兩個理由。一是物以類聚，人以群分。人才集聚合乎規律。只有鼓勵人才進一步極化分佈，才能更好地實現人才驅動、創新驅動，把京津冀建設成為全國創新驅動發展的引擎和以首都為核心的世界級城市群；二是北京面積1.64萬平方公里，比日本東京圈大3000平方公里，但人口比東京圈少1300萬人以上。因此，北京尚有巨大的人才及其互補人口集聚的潛力和空間。應當特別指出的是，這一認識完全無視北京和東京圈海陸背景、地形水文條件的巨大差別，因而是不敢苟同的。事實上，與性質、尺度、地形基本一致的東京特別區，北京中心城區每平方公里高出1200人。

我們認為只有人才有序自由流動，才能實現人才一體化優化配置，因而要以人才有序自由流動為京津冀人才一體化發展的主導方向。在這裡，所謂人才有序自由流動，一是流不流動、為誰流動、怎樣流動、流到哪裡去由人才個人自己決定；二是政府幹預是必要的，但只能通過營造環境來間接地引導人才流動，不能代人才做出流動決策。

人才有序自由流動主導論——有兩個方面的政策主張。

第一，以產權改革和要素自由流動改革為重點，著力打造京津冀區域人才共同體，包括實現人才生產的產品如知識產權自由貿易、常住地不變的人才短缺自由的直接流動、常住地改變的人才自由遷移。因此，與人們常常把人才自由流動僅僅等同於人才自由遷徙不同，人才有序自由流動主導論強調：推進京津冀人才一體化發展，要真正堅持人才以用為本、人才共享，既鼓勵人才自身的直接流動又重視人才間接流動即人才產出自由貿易；既鼓勵人才自由遷移，又重視不改變常住地的短期流動。過去三年，京津冀協同發展已經高效互聯互通的交通和數字基礎設施一體化取得突破，有效地促進了人才自由流動。新階段要在繼續推進高效互聯互通的交通和數字基礎設施一體化的同時，著力建立京津冀區域共同人才制度。

第二，讓人才自由地隨功能走。市場力量傾向於人才集聚。但集聚是一把雙刃劍，對企業、個人及社會一方面可以帶來好處，另一方面可以帶來壞處。撇開要素稟賦差異不論，現實世界的人才集聚程度正是這兩種不同力量對決的結果。在這一對決過程中，有些好處和壞處是通過價格機制傳導的，經濟學家將之稱為“金錢外部性”;有些則是通過非價格機制實現的，經濟學家稱之為“技術外部性”。因此，合理的人才集聚程度是不能單純地經由市場機制決定的，政府和社會應該參與其中發揮積極作用。從現實來看，京津冀人才確實存在過密過疏問題。這個問題單純靠市場也不能充分解決，需要政府幹預。毫無疑問，這種干預需要以疏解北京非首都核心功能為牛鼻子。但政府的這種干預同樣只能改變人才自由流動的環境。因此，在疏解北京非首都功能過程中，人才是否隨功能轉移應由人才自己決策，政府可提供可人才選擇的不同方案。新階段北京非首都功能疏解重點將拓展到人才密集的行政事業單位、總部經濟金融機構、高等院校、科研院所，這一點更要引起高度重視。

三、以提升地方品質積累人才

把京津冀建設成為“世界高端人才集聚區”關鍵要在全球化競爭中積累人才。因此，京津冀人才一體化發展另一個重要的戰略問題，就是如何積累人才、特別是高端人才。這裡，可能面臨的兩個選擇，即：單純投資教育、衛生保健抑或投資地方品質。

“人才”是一箇中國特色的“話語” 至今並無統一概念，但有一點大家是有共識的，那就是：人才是有知識和技能的，也就是說，人才具有“人力資本” 。因此，從發展經濟學或者人力資本理論看來，積累人才關鍵在於投資人力資本。由於投資人力資本的途徑主要就是教育和衛生保健，投資人力資本實際上就是投資教育和衛生保健。

然而，人才不僅是具有人力資本的人，也是具有高需求層次和品位的人，而且，知識和技能是人才、特別是高層次人才美好需求的一部分，也就是說，人力資本積累是滿足人才需求的函數。因此，積累人才、特別是高端人才關鍵在於投資生活品質。

另一方面，在日益市場化全球化信息化當今時代，地球表面任何一個人，不論其生活在任何可以居住的地方，都可以日益有效地獲取任何地方生產的可貿易品。

因此，積累人才從我提倡的新空間經濟學或者地方品質理論看來，集聚人才關鍵在於投資地方品質，包括投資教育、衛生，但不僅如此，還包括：其他公共服務、私人服務、建築景觀和生態環境、流動速度。

過去三年，京津冀統籌打造地方品質已經在交通通信和生態環境方面取得突破。新階段將在繼續推進交通通信和生態環境保護的同時，著力投資休閒娛樂等服務私人、教育、衛生健康等公共服務和技術移民，培育雄安新區、北京副中心和北京國際人才社區等人才發展極。這裡，我想就教育、衛生醫療和旅遊做點進一步說明。

從教育來看，與本州島相比，京津冀小學、初中、高中教育在數量上並不遜色，2014年千學生教師數為小學61人，與本州島持平；初中80人、高中83人，分別高於本州島的70和80人。因此，京津冀教育已經不是量的問題，而是教育質量、促進教育公平，新階段要以提升教育質量、促進教育公平為目標，

再如，衛生醫療，京津冀明顯落後日本本州島。2013年，京津冀醫療衛生機構及千人床位數僅為本州島的64.7%和36%，其中千人床位數甚至低於我國全國水平。新階段要把建設健康中國的一般要求和打造現代化新型首都圈的實際結合起來，建設國際一流的健康區域。

另外，旅遊，京津冀也明顯落後日本本州島。近兩年來，我在主持承擔國家旅遊局《京津冀協同發展旅遊規劃綱要》研製工作中發現，京津冀地區旅遊總人次僅為本州島的40.8%，旅遊產品相對供不應求，結果，旅遊價格水平相對較高，人均花費大約高達本州島的1.9倍。新階段要借鑑日本觀光立國的經驗，以旅遊立圈為方針，以建設國際一流旅遊休閒區為目標，抓住籌辦2022冬季奧運會的機遇，融合生態、健康、養老、文化、體育等資源和需求，發展旅遊休閒業，加快建立京津冀大旅遊格局。

（本文根據楊開忠教授發言整理）

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