2018年是“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的攻堅之年和決勝之年。兩年多來,全國法院在黨中央堅強領導下,窮盡一切方法破解執行難。
隨著執行制度建設的全面推進,失信被執行人名單制度日漸完臻,執行信息化集成系統基本形成,執行轉破產製度進一步細化……這些變化既見證著承諾的實現,也彰顯了中國法治的進步。
對話人:
最高人民法院審判委員會專職委員
劉貴祥
《法制日報》記者 張 晨
“用兩到三年時間基本解決執行難問題”進入倒計時,全國各級法院緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標,加強審判執行工作,堅決如期打贏基本解決執行難這場硬仗。今天,《法制日報》記者就“基本解決執行難”是不是一場運動式治理、如何杜絕執行案件數據造假、怎樣理解執行不能案件和終結本次執行程序等公眾關心的問題,與最高人民法院審判委員會專職委員、二級大法官劉貴祥展開對話。
標本兼治執行進入良性循環
記者:過去30多年來,為了解決執行難,全國法院陸陸續續採取過一些舉措,但是,執行難的帽子始終沒有摘下來。在這種背景下,這次最高法提出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”和以往有什麼不同?
劉貴祥:首先,本次提出“用兩到三年基本解決執行難問題”的基礎與以往大不相同。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央站在統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局的高度,將解決執行難作為全面依法治國的重要內容。黨的十八屆四中全會明確提出“切實解決執行難”“依法保障勝訴當事人及時實現權益”的目標,中央政法委多次就解決執行難作出部署。最高人民法院堅決貫徹落實黨中央決策部署,在深入調研的基礎上認為,在黨中央堅強領導下,黨中央推進全面依法治國、全面從嚴治黨,為解決執行難創造了前所未有的政治環境與法治環境；黨和國家大力推進國家治理體系和治理能力現代化,推進社會誠信體系建設,為解決執行難提供了前所未有的歷史機遇；現代科技的快速發展,為解決執行難提供了前所未有的科技支撐。在這樣的環境和條件下,在多年來執行工作基礎上,在社會各界支持下,人民法院通過推動構建綜合治理執行難工作格局、加大強制執行力度、規範執行行為、加快執行信息化建設、推動完善社會誠信體系、加大法治宣傳教育力度等舉措,是有條件基本解決執行難問題的。在這個基礎之上,最高人民法院堅決貫徹落實黨中央的決策部署,提出“基本解決執行難”這一階段性目標。
其次,本次“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的目標定位與以往大不相同。2016年4月,最高法研究制定《關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》,旨在解決人民群最不滿意的突出問題,在消化存量的同時抑制增量,建立長效機制,使執行工作進入到良性循環狀態。
記者:過去兩年多時間裡,對這項工作也有一些質疑聲,主要擔心的是,“用兩到三年時間基本解決執行難問題”會不會淪為一陣風、運動式執法。
劉貴祥:“用兩到三年時間基本解決執行難”是最高人民法院經過深入調研後確定的階段性目標。“基本解決執行難”的總體目標是“四個基本”:被執行人規避執行、抗拒執行和外界干預執行的現象基本得到遏制；人民法院消極執行、選擇性執行、亂執行的情形基本消除；無財產可供執行案件終結本次執行的程序標準和實質標準把握不嚴、恢復執行等相關配套機制應用不暢的問題基本解決；有財產可供執行案件在法定期限內基本執行完畢。為了更加有效地對基本解決執行難工作進行評估,最高法又進一步明確了基本解決執行難的核心指標,即“四個90%、一個80%”:有財產可供執行案件在法定期限內實際執結率不低於90%；無財產可供執行案件終結本次執行程序合格率不低於90%；執行信訪案件辦結率不低於90%；全國90%以上的法院能夠達到上述核心指標和其他230多項具體指標的要求；近3年執行案件的整體執結率不低於80%。這些措施和指標為基本解決執行難提供了方向、方法和路徑,保證在治標的同時形成治本的長效機制。“基本解決執行難”不是一場運動式治理,不是執行的終點。在奪取“基本解決執行難”戰役勝利之後,全國法院將進一步鞏固成果、繼續提升,構建並完善公正、高效、文明的執行工作長效機制,不斷增強人民群眾的獲得感。
記者:執行攻堅進入“窗口期”,怎樣確保各項評估的真實準確,杜絕數據造假?
劉貴祥:首先,組織開展基本解決執行難專項巡查,督導巡查各地基本解決執行難工作的實效。最高法組成六個執行工作巡查組,對全國法院開展了“基本解決執行難”督導巡查,著力協助各級法院完成自查與整改。通過督辦重點案件,複查執行實施案件,隨機回訪當事人,聽取人大代表意見、建議等方式,全面核查基本解決執行難工作的實效,保證執行數據真實可信。
其次,最高法引入第三方評估機構,委託中國社會科學院等4個部門,聯合13家新聞媒體、15名專家學者組成評估團體,對“基本解決執行難”工作進行跟蹤評估,確保解決執行難效果評估工作的客觀、中立和權威。目前,第一批次評估工作已經完成,第二批次評估工作正在有序進行中,12月將開展第三批次評估工作。
窮盡措施確保終本程序不濫用
記者:2013年10月1日,最高法《關於公佈失信被執行人名單信息的若干規定》施行,成為人民法院執行工作一張響亮的名片。失信被執行人名單制度讓採用各種手段轉移、隱匿財產,逃避、規避、抗拒執行的被執行人一處失信、處處受限。對於明明具備償還能力卻拒不履行法律義務的失信被執行人可以列入“黑名單”進行聯合信用懲戒,但是,法院窮盡一切執行措施仍然查找不到任何財產,最終沒有得到執行的案件數量也居高不下。公開數據顯示,約40%的執行案件屬於被執行人完全喪失履行能力、無財產可供執行的案件。
劉貴祥:執行難問題主要包括執行不能與難以執行兩類。窮盡一切執行措施仍然查找不到任何財產,最終沒有得到執行的執行不能,是人民法院執行工作中面臨的突出問題。目前,因被執行人完全喪失或者部分喪失履行能力而客觀上不能得到執行的案件比例,依然佔到40%左右。
被執行人喪失履行能力,是我們必須面對的社會現實,這在任何國家、任何歷史時期都無法杜絕。就法人企業而言,一些企業因經營不善,市場風險,債臺高築,瀕臨破產,處於殭屍狀態；就個人而言,一些本來就不富裕的交通肇事人,人身損害侵權人給他人造成損害,卻沒有賠償能力,這些情況我們經常遇到。我們往往面臨這樣的窘境,什麼措施都採取了,被執行人沒有任何有價值的財產可供執行。我曾接訪過一個交通事故賠償案件的當事人,一個家庭本就困難的農民,租別人的車跑長途,途中發生了交通事故,除了交強險外,法院判決賠償幾十萬元。這對他來說是雪上加霜,這幾十萬元他掙十年恐怕也掙不到。對此,我們只能在依法執行有限財產的同時對申請人進行適當的司法救助。
對於標的較大的商事類糾紛而言,被執行人無財產、無履行能力,進而得不到執行,這是申請執行人面臨的商業風險、市場風險及法律風險。人民法院幹警要忠實履職,保護當事人的合法權益,但各民事主體在商業交往中也要有強烈的風險防範意識,採取措施防範各種風險。
對這類執行不能的情況,我們只能按照暫時結案處理,有一個專門的術語——終結本次執行程序。終結本次執行程序與執行終結不同,只是一種階段性程序終結,並不是案件不再執行的徹底終結。法院將這部分案件納入專門的管理模塊,也就是我們說的終本庫,專門管理,每半年對終本庫裡的案件進行一次網絡查詢,發現有財產的立即恢復,避免“一終了事”。
記者:但是對於申請執行人來說,他會覺得自身權益一直懸在紙上。
劉貴祥:對部分執行不能的案件,尤其是涉民生案件,法院會採取救濟措施,最大限度保障申請執行人權益。但是國家不可能替當事人履行義務,救助資金主要是解決生活困難的申請執行人的燃眉之急。在此建議社會公眾和企業提高風險防範意識,採取事先的預防措施。
記者:對於執行不能的案件,法院建立了程序性退出機制——終結本次執行程序。最高法為此專門出臺《關於嚴格規範終結本次執行程序的規定》,明確了無財產可供執行案件的確認標準和法定程序。如何確保終本程序不被濫用?
劉貴祥:把有財產案件放到無財產案件裡,損害債權人的合法權益,是老百姓最擔心的,也是人民法院最應該防範的。法院必須窮盡一切執行措施,確認無財產可供執行才能做暫時結案處理。對於執行不能案件,最高法緊緊抓住終本案件合格率這一核心指標,建立完善嚴把進口、規範管理、暢通出口、有序退出的終本案件管理機制,明確只有窮盡一切執行措施、達到規定程序標準和實質標準,才能認定為無財產可供執行案件。同時充分運用信息化手段,將這類案件納入專門的終本案件數據庫,每半年由網絡查控系統自動查詢一次,對數據庫內被執行人常態化限制高消費,一經發現可供執行財產立即恢復執行。數據庫向全社會公開,接受全社會監督。
目前,我國個人破產製度尚未建立,企業破產機制銜接不暢,導致此類案件長期積壓,佔用大量司法資源。下一步,人民法院將完善執行與破產銜接機制,加大司法救助力度,探索社會救助、商業保險救助等途徑,依法有序分流解決終本庫中的執行不能案件。
擴大涉民生案司法救助範圍
記者:有很多無財產可供執行的案件涉及民生,但司法救助的資金有限,遠遠不能滿足需求,這個問題如何解決?
劉貴祥:針對這一問題,一方面,要積極爭取財政支持,進一步加大司法救助資金的財政預算與撥付。另一方面,也要拓寬救助資金渠道,鼓勵個人、企業和社會組織等多方參與,多渠道、多措施彙集救助來源。比如爭取銀保監會支持,引導保險公司創新開發涉執行保險產品。這方面,我們進行了不少探索,如浙江寧波法院拿出幾百萬元救助資金,投入到保險中來,形成1比5的賠付率。也就是說,1塊錢可以用於救助5塊錢,能夠極大地擴大救助範圍,有效增強人民群眾的獲得感。最高法一直在跟蹤寧波法院的這個試點,並與中國人民財產保險公司多次磋商,計劃儘快把寧波經驗推廣下去,形成司法救助保險機制。
今年7月,遼寧省盤錦市中級人民法院與中國人民財產保險盤錦市分公司跨界合作,三險聯動,助推基本解決執行難。法院與保險公司採取“保全+懸賞+救助”三項保險聯動,利用訴訟保全責任保險、執行懸賞保險、執行救助保險的特點,3個險種三位一體,把前兩種保險中的利潤反哺到執行救助保險中來,把“蛋糕”做大,主要是解決資金不足的問題,以擴大救助範圍,讓更多執行程序中生活困難的當事人能夠得到及時救助。
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