2018年是“用两到三年时间基本解决执行难问题”的攻坚之年和决胜之年。两年多来,全国法院在党中央坚强领导下,穷尽一切方法破解执行难。
随着执行制度建设的全面推进,失信被执行人名单制度日渐完臻,执行信息化集成系统基本形成,执行转破产制度进一步细化……这些变化既见证着承诺的实现,也彰显了中国法治的进步。
对话人:
最高人民法院审判委员会专职委员
刘贵祥
《法制日报》记者 张 晨
“用两到三年时间基本解决执行难问题”进入倒计时,全国各级法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,加强审判执行工作,坚决如期打赢基本解决执行难这场硬仗。今天,《法制日报》记者就“基本解决执行难”是不是一场运动式治理、如何杜绝执行案件数据造假、怎样理解执行不能案件和终结本次执行程序等公众关心的问题,与最高人民法院审判委员会专职委员、二级大法官刘贵祥展开对话。
标本兼治执行进入良性循环
记者:过去30多年来,为了解决执行难,全国法院陆陆续续采取过一些举措,但是,执行难的帽子始终没有摘下来。在这种背景下,这次最高法提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”和以往有什么不同?
刘贵祥:首先,本次提出“用两到三年基本解决执行难问题”的基础与以往大不相同。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度,将解决执行难作为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标,中央政法委多次就解决执行难作出部署。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,在深入调研的基础上认为,在党中央坚强领导下,党中央推进全面依法治国、全面从严治党,为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境；党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化,推进社会诚信体系建设,为解决执行难提供了前所未有的历史机遇；现代科技的快速发展,为解决执行难提供了前所未有的科技支撑。在这样的环境和条件下,在多年来执行工作基础上,在社会各界支持下,人民法院通过推动构建综合治理执行难工作格局、加大强制执行力度、规范执行行为、加快执行信息化建设、推动完善社会诚信体系、加大法治宣传教育力度等举措,是有条件基本解决执行难问题的。在这个基础之上,最高人民法院坚决贯彻落实党中央的决策部署,提出“基本解决执行难”这一阶段性目标。
其次,本次“用两到三年时间基本解决执行难问题”的目标定位与以往大不相同。2016年4月,最高法研究制定《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,旨在解决人民群最不满意的突出问题,在消化存量的同时抑制增量,建立长效机制,使执行工作进入到良性循环状态。
记者:过去两年多时间里,对这项工作也有一些质疑声,主要担心的是,“用两到三年时间基本解决执行难问题”会不会沦为一阵风、运动式执法。
刘贵祥:“用两到三年时间基本解决执行难”是最高人民法院经过深入调研后确定的阶段性目标。“基本解决执行难”的总体目标是“四个基本”:被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行的现象基本得到遏制；人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。为了更加有效地对基本解决执行难工作进行评估,最高法又进一步明确了基本解决执行难的核心指标,即“四个90%、一个80%”:有财产可供执行案件在法定期限内实际执结率不低于90%；无财产可供执行案件终结本次执行程序合格率不低于90%；执行信访案件办结率不低于90%；全国90%以上的法院能够达到上述核心指标和其他230多项具体指标的要求；近3年执行案件的整体执结率不低于80%。这些措施和指标为基本解决执行难提供了方向、方法和路径,保证在治标的同时形成治本的长效机制。“基本解决执行难”不是一场运动式治理,不是执行的终点。在夺取“基本解决执行难”战役胜利之后,全国法院将进一步巩固成果、继续提升,构建并完善公正、高效、文明的执行工作长效机制,不断增强人民群众的获得感。
记者:执行攻坚进入“窗口期”,怎样确保各项评估的真实准确,杜绝数据造假?
刘贵祥:首先,组织开展基本解决执行难专项巡查,督导巡查各地基本解决执行难工作的实效。最高法组成六个执行工作巡查组,对全国法院开展了“基本解决执行难”督导巡查,着力协助各级法院完成自查与整改。通过督办重点案件,复查执行实施案件,随机回访当事人,听取人大代表意见、建议等方式,全面核查基本解决执行难工作的实效,保证执行数据真实可信。
其次,最高法引入第三方评估机构,委托中国社会科学院等4个部门,联合13家新闻媒体、15名专家学者组成评估团体,对“基本解决执行难”工作进行跟踪评估,确保解决执行难效果评估工作的客观、中立和权威。目前,第一批次评估工作已经完成,第二批次评估工作正在有序进行中,12月将开展第三批次评估工作。
穷尽措施确保终本程序不滥用
记者:2013年10月1日,最高法《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》施行,成为人民法院执行工作一张响亮的名片。失信被执行人名单制度让采用各种手段转移、隐匿财产,逃避、规避、抗拒执行的被执行人一处失信、处处受限。对于明明具备偿还能力却拒不履行法律义务的失信被执行人可以列入“黑名单”进行联合信用惩戒,但是,法院穷尽一切执行措施仍然查找不到任何财产,最终没有得到执行的案件数量也居高不下。公开数据显示,约40%的执行案件属于被执行人完全丧失履行能力、无财产可供执行的案件。
刘贵祥:执行难问题主要包括执行不能与难以执行两类。穷尽一切执行措施仍然查找不到任何财产,最终没有得到执行的执行不能,是人民法院执行工作中面临的突出问题。目前,因被执行人完全丧失或者部分丧失履行能力而客观上不能得到执行的案件比例,依然占到40%左右。
被执行人丧失履行能力,是我们必须面对的社会现实,这在任何国家、任何历史时期都无法杜绝。就法人企业而言,一些企业因经营不善,市场风险,债台高筑,濒临破产,处于僵尸状态；就个人而言,一些本来就不富裕的交通肇事人,人身损害侵权人给他人造成损害,却没有赔偿能力,这些情况我们经常遇到。我们往往面临这样的窘境,什么措施都采取了,被执行人没有任何有价值的财产可供执行。我曾接访过一个交通事故赔偿案件的当事人,一个家庭本就困难的农民,租别人的车跑长途,途中发生了交通事故,除了交强险外,法院判决赔偿几十万元。这对他来说是雪上加霜,这几十万元他挣十年恐怕也挣不到。对此,我们只能在依法执行有限财产的同时对申请人进行适当的司法救助。
对于标的较大的商事类纠纷而言,被执行人无财产、无履行能力,进而得不到执行,这是申请执行人面临的商业风险、市场风险及法律风险。人民法院干警要忠实履职,保护当事人的合法权益,但各民事主体在商业交往中也要有强烈的风险防范意识,采取措施防范各种风险。
对这类执行不能的情况,我们只能按照暂时结案处理,有一个专门的术语——终结本次执行程序。终结本次执行程序与执行终结不同,只是一种阶段性程序终结,并不是案件不再执行的彻底终结。法院将这部分案件纳入专门的管理模块,也就是我们说的终本库,专门管理,每半年对终本库里的案件进行一次网络查询,发现有财产的立即恢复,避免“一终了事”。
记者:但是对于申请执行人来说,他会觉得自身权益一直悬在纸上。
刘贵祥:对部分执行不能的案件,尤其是涉民生案件,法院会采取救济措施,最大限度保障申请执行人权益。但是国家不可能替当事人履行义务,救助资金主要是解决生活困难的申请执行人的燃眉之急。在此建议社会公众和企业提高风险防范意识,采取事先的预防措施。
记者:对于执行不能的案件,法院建立了程序性退出机制——终结本次执行程序。最高法为此专门出台《关于严格规范终结本次执行程序的规定》,明确了无财产可供执行案件的确认标准和法定程序。如何确保终本程序不被滥用?
刘贵祥:把有财产案件放到无财产案件里,损害债权人的合法权益,是老百姓最担心的,也是人民法院最应该防范的。法院必须穷尽一切执行措施,确认无财产可供执行才能做暂时结案处理。对于执行不能案件,最高法紧紧抓住终本案件合格率这一核心指标,建立完善严把进口、规范管理、畅通出口、有序退出的终本案件管理机制,明确只有穷尽一切执行措施、达到规定程序标准和实质标准,才能认定为无财产可供执行案件。同时充分运用信息化手段,将这类案件纳入专门的终本案件数据库,每半年由网络查控系统自动查询一次,对数据库内被执行人常态化限制高消费,一经发现可供执行财产立即恢复执行。数据库向全社会公开,接受全社会监督。
目前,我国个人破产制度尚未建立,企业破产机制衔接不畅,导致此类案件长期积压,占用大量司法资源。下一步,人民法院将完善执行与破产衔接机制,加大司法救助力度,探索社会救助、商业保险救助等途径,依法有序分流解决终本库中的执行不能案件。
扩大涉民生案司法救助范围
记者:有很多无财产可供执行的案件涉及民生,但司法救助的资金有限,远远不能满足需求,这个问题如何解决?
刘贵祥:针对这一问题,一方面,要积极争取财政支持,进一步加大司法救助资金的财政预算与拨付。另一方面,也要拓宽救助资金渠道,鼓励个人、企业和社会组织等多方参与,多渠道、多措施汇集救助来源。比如争取银保监会支持,引导保险公司创新开发涉执行保险产品。这方面,我们进行了不少探索,如浙江宁波法院拿出几百万元救助资金,投入到保险中来,形成1比5的赔付率。也就是说,1块钱可以用于救助5块钱,能够极大地扩大救助范围,有效增强人民群众的获得感。最高法一直在跟踪宁波法院的这个试点,并与中国人民财产保险公司多次磋商,计划尽快把宁波经验推广下去,形成司法救助保险机制。
今年7月,辽宁省盘锦市中级人民法院与中国人民财产保险盘锦市分公司跨界合作,三险联动,助推基本解决执行难。法院与保险公司采取“保全+悬赏+救助”三项保险联动,利用诉讼保全责任保险、执行悬赏保险、执行救助保险的特点,3个险种三位一体,把前两种保险中的利润反哺到执行救助保险中来,把“蛋糕”做大,主要是解决资金不足的问题,以扩大救助范围,让更多执行程序中生活困难的当事人能够得到及时救助。
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