核心觀點：
下半年以來，中美貿易戰、減稅、社保嚴徵繳、基建開支等事件時常牽動著市場的神經。尤其對於減稅，起初的“建言獻策”已逐步轉化為“運動式預期”。若減稅遲遲無法成行，無疑是給市場本就脆弱的信心雪上加霜。
報告從財政學理論出發，主旨不是要給出一個所謂的減稅方案，而是試圖給市場以合理的稅改評判方法。
稅收以稅負能否轉嫁分為間接稅和直接稅。前者主要針對消費徵稅，後者則是對收入的徵稅。因此間接稅直接影響消費需求，是擴內需的主要抓手。而直接稅首先影響投資和勞動的成本，是降成本的必要手段。在我國，最主要的間接稅是增值稅。而直接稅則主要包括個稅與企業所得稅。
減稅不僅要考慮效果，還要考慮減稅的可操作性。目前，增值稅的核心法律是《中華人民共和國增值稅暫行條例》，而所得稅的核心法律是《中華人民共和國企業所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》。國務院的暫行條例更改程序較為簡化，而立過法的個稅與企業所得稅更改，則需要經人大一審再審，程序繁瑣。
除可操作性外，減稅還有以下兩個難點需要面對：首先，“以支定收”的財政預算模式決定了在支出剛性的情況下，難以隨意減收。且從赤字率與債務率之間的內在邏輯關係看，要保持債務率不上升，必須使當期赤字率不超過債務率與經濟增長率的乘積。因而，以我國目前的具體情況，簡併增值稅的一個稅檔帶來的減收，可能難以通過發行國債擴大赤字規模來彌補。其次，今年就實施簡併增值稅稅檔可能是對政府工作報告的誤讀。
從減稅規模看，增值稅稅率下調可能減稅4000億左右；企業研發費用抵扣擴容減稅約650億左右；中小企業留抵稅額返還減稅可能帶來減稅1130億左右。另外，疊加個稅免徵額提高至5000元、出口退稅、中小企業虧損抵補延長、部分商品進口稅率下調等減稅措施，今年8000億的減稅計劃或以完成。今年繼續減稅空間不大。
明年實施減稅政策的概率較大。首先我們要把握“總量不變，結構調整”的原則。其次，要配合政策調整的大方向，是擴內需還是降成本。增值稅從稅收增長疊加“簡併稅檔”的方向考慮，繼續縮小級距是增值稅稅率調整更為合理的選擇。因此，16%的一檔及10%的一檔稅率繼續下調1個百分點可能性更大，根據我們的測算，對應減稅規模約為3300億左右。企業所得稅從國際稅收競爭的角度考慮，也有可能下調1-3個百分點，以規模以上工業企業利潤測算，將減輕企業負擔1200-3600億左右。實際減稅規模應更大。
風險提示：警惕後續對地方隱性債務處置帶來的城投違約及經濟失速下滑等風險。
近期減稅傳言頻出，版本各異。主要集中在增值稅稅檔及稅率的討論。主流觀點認為，積極財政政策不能只靠擴大支出來刺激經濟，減稅才是更為有效率的積極政策。我們認同減稅對經濟的正向效應。但減稅不是一個泛泛而談的概念，由於稅種的不同性質和影響，其減稅的直接效果也將隨之變化。
稅收以稅負能否轉嫁分為間接稅和直接稅，前者主要針對消費徵稅，後者則是對收入的徵稅。間接稅直接影響消費需求，是擴內需的主要抓手。直接稅首先影響投資和勞動的成本，是降成本的重要工具。我國增值稅佔全部稅收收入的40%左右，是間接稅的主體稅種。個稅及企業所得稅則是主要的直接稅，在全部稅收中佔比30%左右。因此，考慮對經濟的實際作用效果，減稅的討論應在以上三種稅類展開。其中尤以增值稅及企業所得稅為重。
具體在減稅的執行層面上，還要考慮減稅的可操作性。目前增值稅的減稅程序比所得稅更為簡化，這也是增值稅傳言更多的原因之一。
一、間接稅對應擴內需，直接稅對應降成本
直接稅和間接稅的主要區別在於稅負能否轉嫁，也就是稅收的經濟負擔最終歸誰。
間接稅可以轉嫁稅負。稅收的法定歸宿，主要指法律層面上納稅義務由誰承擔。而稅收實際歸宿，則是誰來最終承擔實際稅負。間接稅的徵收，往往最終稅負並不一定由法定的納稅人承擔，例如對香菸銷售徵稅，法定歸宿歸於香菸銷售者，但並非所有的稅負最終是由銷售者負擔的，因為香菸的價格可能會提高，從而消費者會負擔部分甚至大部分稅負。
間接稅在通常情況下，看似對銷售一方的徵稅，但往往由銷售方通過提高產品售價而將稅負轉嫁給消費者。因此，對於間接稅而言，增稅則意味著價格提高，結果是抑制需求。在收入不變的情況下，消費者的能夠購買的商品和服務的量變少。反之亦然。
其次，通過價格轉嫁稅負，能夠轉嫁多少，則取決於商品的供求關係，也即供給和需求的彈性。事實上，間接稅完全不提高商品價格是幾乎不可能的，只是價格上漲的幅度問題。如果商品比較緊俏，也就是需求彈性小而供給彈性大，絕大部分稅負都會通過價格提高轉嫁給消費者，如果商品供給充分，也就是需求彈性大而供給彈性小，可能只有小部分稅負會通過價格提高轉嫁給消費者，因為銷售方提高價格的能力是有限的，如果價格提高，消費者就會大量轉向購買其他商品和服務。最終，銷售者不得不承擔較多的稅負。
舉例來說，如果對香菸徵收稅款，導致香菸價格上升，需求將會被抑制，需求曲線D左移到D’，這個時候，稅收使銷售量從Q降低到Q’，形成新的均衡價格。此時香菸的銷售者和消費者將面臨不同的價格。銷售者得到的價格在D’和S的交點上，即P”。消費者所支付的價格是P”加上稅負T，也即P’，該點位於原來的需求曲線D上。
這種稅收使得香菸消費者的情況變差了，因為他們面臨的新價格P’高於原價P。但是消費者價格並沒有按照全部稅額足額上升，（P’— P）小於T。這是因為銷售者也支付了部分稅收，表現為他們銷售產品所得到的價格降低了。現在，銷售者只得到P”，低於稅前價格P，他們負擔了（P — P”）的稅收。因此，這種稅使得銷售者和消費者的境況都變差了。而且銷售者和消費者所負擔的稅收之和（P
’— P +P — P”= P’— P”）恰好等於T，因而可以說是二者分擔了稅收。在圖1中，香菸消費者承擔了絕大部分稅收，因為他們多支付的數額比銷售者少收到的數額大得多。稅負在消費者與銷售者之間如何分配，由供求曲線的形態決定。需求彈性越大，消費者負擔的稅收越少，需求彈性越小，消費者負擔的稅收越多。因為需求彈性越大，該商品價格上升時，消費者越容易轉向購買其他商品，因而銷售者必須承擔的稅負就越多，就像圖2所表示的那樣。相反，如果消費者不管價格高低，都購買同樣的數量，那麼全部稅負都可以轉嫁給消費者。
直接稅無法轉嫁稅負。直接稅直接對收入徵稅，也就是對資本和勞動直接徵稅，只要資本和勞動進入生產，無論在哪個行業，無論如何生產，就一定會有收入，也就會負擔了相應的稅收。而為了規避稅收，唯一的辦法就是放棄生產，不再進行投資和工作，沒有了收入，也就沒有了稅收。但是，這種逃避稅收的代價過大，因而實際上很難通過這種方法來逃避稅收，同樣也無法轉嫁稅負。
如果直接稅課稅向需求方徵收，即個人所得稅，那麼會減少居民實際收入，直接抑制需求。如果課稅是向銷售方徵收，即企業所得稅。企業會相應增加成本，減少利潤收入。影響擴大再生產的持續。
單一稅率增值稅與直接稅類似，符合稅收中性的要求。在理想狀態下，即增值稅覆蓋所有的商品和勞務，而且只採用一檔增值稅稅率的情況下，增值稅呈現稅負中性的特徵，接近於直接稅。這裡涉及到稅收中性的概念，稅收中性是針對稅收的超額負擔提出的一個概念。一般包含兩種含義：一是國家徵稅使社會所付出的代價以稅款為限，儘可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔；二是國家徵稅應避免對市場經濟的正常運行進行干擾，特別是不能使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。由此，如果增值稅稅率不一，覆蓋不完全，那麼資本和勞動力就會從稅收高的行業流向稅收低的行業，由於不同行業的資本和勞動之比不同，從而改變了資本和勞動的相對價格，從而扭曲了資源的配置，即稅收非中性。而直接稅是中性的，因為它直接對收入徵稅，所以，資本和勞動無論轉移到那個行業，都面臨著同樣的稅負。
因此，通過覆蓋所有的商品和勞務，而且只採用一檔稅率的增值稅，就可以使得資本及勞動無論轉移到哪個行業，也都會面臨相同的稅負，從而不會扭曲資源的配置，得到與直接稅相接近的效果。因此，稅收中性也是增值稅簡併稅檔的原理所在。
綜上，間接稅是指在消費者購買商品或服務時，政府從中課稅，特點是納稅人可以通過價格調整來轉嫁稅負。直接稅是指政府直接向納稅人的收入或所得徵稅，稅負無法轉嫁。從這個角度來看，間接稅減稅有利於擴大內需。直接稅則有利於降成本。
在我國，最主要的間接稅就是增值稅。增值稅是以商品和勞務在流轉過程中產生的增值額作為計稅依據而徵收的一種間接稅。由於增值稅實行價外稅，所以大部分稅收負擔最終是由消費者負擔的。實際上這等於提高了商品價格，從而減少了消費。
我國增值稅稅額在稅收收入中佔有重要地位。在1994年增值稅改革之後，增值稅在稅收收入中的比重迅速上升，到2017年，國內增值稅佔稅收收入的比重已經達到40%。
在直接稅中，企業所得稅是主要的稅種。所得稅有企業和個人之分，而企業所得稅和個人所得稅之和，在稅收收入中的佔比尚不足30%，而其中企業所得稅更是佔了大頭，到2017年，已經佔稅收收入的22%。
針對增值稅的減稅，實際是降低了價格水平，消費者可以在同等收入下進行購買更多商品和勞務，從而對於刺激消費，擴大內需有著直接的作用。而針對所得稅的減稅，相當於減少了企業的運行成本，將更多的利潤留在企業內部，從而可以用於進一步的投資和經營，是降成本的一項措施。
所以說，同樣是減稅，卻不能一概而論，應當區分是減增值稅為代表的間接稅以擴內需，還是應該減企業所得稅為代表的直接稅以降成本。
從過往數據來看，我國的稅收實際是起到了稅收“自動穩定器”的作用。從圖中可以看出，稅收並沒有表現出與稅基相悖的走勢，而是與稅基走勢相符。這也說明我國的稅收在歷史上並沒有加徵稅負的情況，而更多的是跟隨經濟情況的變化而變化。只有在2016年後，增值稅出現了快速的上行，與稅基的走勢出現了較大的偏差。這個原因主要來自於“營改增”的擾動，以及國地稅合併後稅收徵繳的相對從嚴。由此，在稅收收入“總量不變，結構調整”的根本邏輯下，增值稅應有調整稅率的空間。而作為直接稅的企業所得稅，增速一直表現平穩，併為因外生原因而出現與稅基走勢相悖的情況。從這一點上來看，並不具備減稅的空間。另外，在探討直接稅的問題時，還應考慮全球的直接稅稅負競爭。如果全球經濟體出現競爭性降稅，那麼為避免企業的避稅轉移，我國企業所得稅的稅率也將有調整的可能。
二、稅率變動的可操作性
減稅不僅要考慮效果，還要考慮減稅的可操作性。增值稅和所得稅減稅可操作性的不同來自於不同的法律地位。在我國，現行的18種稅中，僅有6種是立過法的。這也是為什麼全國人大立法規劃中，在未來五年將完成11種稅的立法工作。目前，增值稅的核心法律是《中華人民共和國增值稅暫行條例》，而所得稅的核心法律是《中華人民共和國企業所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》。
因此，如果要對增值稅實行減稅，比較簡單，只要國務院內部進行法案修正即可。例如《中華人民共和國增值稅暫行條例》就是2008年11月5日國務院第34次常務會議修訂通過的，在2017年也是通過國務院常務會議進行廢止和修改的。在實際操作中主要牽涉的是財政部和稅務總局，總體而言，只在國務院內部就可以完成減稅的程序。
對所得稅實行減稅比較複雜。由於企業和個人所得稅法都是全國性法律，所以減稅方案必須先經全國人大常委會審議草案後，再提交全國人大立法表決，再由國務院相應部門制定實施細則等具體性規範，立法流程較長。可操作性也是對增值稅減稅的傳言較多的原因。
三、稅率下調的空間較小
下半年市場逐步形成了對減稅的預期，且版本各異。減稅確實有利於“放水養魚”，但盲目談論減稅方案容易使市場在遲遲等不到減稅時產生負面情緒。我們應從財政收支運行的角度出發，理智的看待減稅的問題。一方面要求更加積極的財政政策擴大支出；一方面又要財政減稅。增支減收之下，必然要擴大政府的債務規模，提高赤字水平。這又涉及到政府債務風險，預算安排等問題。複雜的循環問題下，減稅有以下兩個難點需要面對：
首先，“以支定收”的財政預算模式決定了在支出剛性的情況下，難以隨意減收。每年預算安排兩會期間經人大審議後，不是隨意可更改的。我國的財政收支採用“以支定收”的模式。稅收的變化在一般公共預算裡列示。一般公共預算既定的赤字率又決定著中央政府及地方政府當年發行一般債的規模。一般公共預算中，從支出角度來看，主要是用於對國防、教育、醫療等各個部門的開支。這部分開支2017年約有17萬億左右。其他支出還有諸如災後重建、政府債務還本付息、基建的開支等。比照我們在《中國財政政策手冊：詳解中央與地方的收支博弈》報告中的測算，增值稅每去掉一檔，可能會減收八千億左右。如下表所示。
在目前積極財政政策要求之下，進行如此規模的減收，勢必要通過發債籌資。同時也會提高赤字水平。如果減收的部分全部由發債籌資，赤字率將達到3.5%的水平。雖然我們不是一定要遵守《馬斯特裡赫特條約》的規定，但按照公共財政學債務理論，債務就是赤字的累積，債務與赤字具有如下穩定的關係：當期債務存量是上期債務存量B與當期赤字流量之和（此處赤字流量包含債務利息支出），如果當期的GDP為Y，名義經濟增長率為g=ΔY/Y，那麼在防範化解政府債務風險的要求下，要保持未來債務率不超過當前債務率，必須有以下關係式成立，
即（B+ΔB）/(Y+ΔY)≤B/Y
而（B+ΔB）/(Y+ΔY)=B/Y[(1+ΔB/B)/(1+ΔY/Y)]
因此有B/Y[(1+ΔB/B)/(1+ΔY/Y)] ≤B/Y
由此可以看出(1+ΔB/B)/(1+ΔY/Y)≤1，簡化得ΔB/B≤ΔY/Y=g
進一步地，ΔB/B=(ΔB/Y)/(B/Y)
因而有，(ΔB/Y)/(B/Y)≤g，即ΔB/Y≤g(B/Y)
這就是赤字率與債務率之間的內在邏輯關係，要保持債務率不上升，必須使當期赤字率不超過債務率與經濟增長率的乘積。基於以上推導，如果經濟增長g保持在6%-6.5%的水平，債務率按照我們報告《從省級到市級：全國地方政府隱性債務測算》，中央+地方顯性及隱性債務約為80萬億，債務率約為87%左右。由此，赤字保持在5%—5.7%更為合理。將我們目前財政一般公共預算的中央及地方一般債以及政府性基金中的地方政府專項債加總，疊加減稅的帶來的減支部分，僅財政預算中的赤字率就已達到5%的水平。這裡並不包括地方政府每年的隱性債務部分。因此，從財政收支運行情況來看，目前並不支持大規模的減稅。
其次，對兩會報告的解讀可能有誤。2018年政府工作報告提出“改革完善增值稅制度，按照三檔並兩檔方向調整稅率水平，重點降低製造業、交通運輸等行業稅率”。市場由此認為，今年增值稅將完成三檔並兩檔的調整。但仔細分析其表述，只是要求按照三檔並兩檔的方向調整稅率。我們的理解是今年開始將逐步縮減三檔稅率的級距。再看今年7月1日執行的增值稅稅率調整。已將涉及製造業的17%一檔以及涉及交通運輸業的11%一檔的稅率各下調了一個百分點。與6%的一檔開始逐步縮小級距。因此，我們認為兩會時提出的增值稅稅率調整，今年已經完成。從減稅規模看，增值稅稅率下調可能減稅4000億左右；企業研發費用抵扣擴容減稅約650億左右；中小企業留抵稅額返還減稅可能帶來減稅1130億左右。另外，疊加個稅免徵額提高至5000元、出口退稅、中小企業虧損抵補延長等減稅措施，今年8000億的減稅計劃或以完成。今年繼續減稅空間不大。
四、未來減稅較為合理的方向
對於明年可能的減稅方向，首先我們要把握“總量不變，結構調整”的原則。其次，要配合政策調整的大方向，是擴內需還是降成本。若擴內需是首要任務，調降增值稅稅率更為合理。若重點關注降成本，則下調企業所得稅更為精準。具體來看，因2016年後增值稅在“營改增”及“嚴徵管”的影響下，出現了短期的向上衝擊。從“總量不變”的看，這為增值稅稅率調降提供了空間。疊加“簡併稅檔”的方向考慮，繼續縮小級距是增值稅稅率調整更為合理的選擇。因此，16%的一檔及10%的一檔稅率繼續下調1個百分點可能性更大，根據我們的測算，對應減稅規模約為3300億左右。
對於企業所得稅，結合我們上面的討論，並沒有出現企業所得稅異常增長的情況，並不具備“結構調整”的條件。因此，企業所得稅稅率的調整將可能來自全球財稅競爭的結果。目前美國已於2017年12月將企業所得稅由35%降至20%。9月25日，德國總理默克爾表示“我們需要關注企業稅，我們不能讓自己的政策‘與世隔絕’”。在全球貨幣政策競爭轉為收緊的大背景下，經濟刺激政策很可能將轉向對財稅政策的競爭。由此，可能也將為我國下調企業所得稅稅率打開空間。若以規模以上工業企業利潤估算，企業所得稅下調1-3個百分點，將減輕企業負擔1200-3600億左右。因國內企業真實利潤數據難以獲得，實際減稅規模應更大。
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