《OECD国有企业公司治理指引》于2005年推出，在2015年进行了修订。此次修订强调国家所有权的合理性，重申国家作为所有者应遵循的原则，倡导国有企业进行平等的市场竞争和平等对待所有股东，保护利益相关者的利益。国有企业应实施更高标准的透明度和信息披露要求，董事会应承担受托责任。《指引》对中国以管资本为主的国企改革具有重要的指导意义。特别是在提高国有企业公司治理、透明度、问责机制和国家有效行使所有权等方面有直接的参考价值。
国有企业因其在各国经济中的特殊地位，一直受到社会各界的广泛关注。提高国有企业的管理和运营效率是长期以来各国政府关注的重要政策内容。[1]《OECD国有企业公司治理指引》自2005年推出以来，在推动各国开展国有企业公司治理改革、建立本国的治理规范和规则以及提高国有企业的经济效率等方面都发挥了重要作用。作为一个非约束性的国际标准，《指引》成为指导各国政府对其行使国有企业所有权的框架性文件。2015年，经济合作与发展组织（OECD）根据最近十年经济环境变化和各国管理国有企业的良好实践，对原有的《指引》进行了全面修订。可以预见，它将对各国今后改善国有企业公司治理产生积极的影响。党的十九大召开后，深化国企改革成为中国下一阶段经济发展的重要任务。《OECD国有企业公司治理指引》及其最新修订，综合了近年来OECD和非OECD国家国有企业管理和运营的经验和教训，对于中国今后的国企改革具有一定的借鉴和指导意义。
《OECD国有企业公司治理指引》及其修订的背景
在世界主要国家国有企业仍然在其国民经济中占有重要地位。在许多OECD国家，国有化浪潮兴起于第二次世界大战之后。1980年代，以英国、法国、澳大利亚为代表的发达国家实施了大规模私有化运动，国有企业在发达国家经济总量中的比重有所降低。尽管在20世纪80和90年代出现一波私有化浪潮，但在OECD国家和非OECD国家，国家仍然是商业企业的重要所有者。[2]据经济合作与发展组织最新公布的统计数据，截至2015年底，世界主要国家（40个）中央政府共有2467家国有企业，资产价值超过2.4万亿美元，雇佣人数920万。[3]这些数据与三年前的2014年相比，无论是国有企业的数量还是资产规模都有所增加。[4]国家所有权在能源、交通、邮政、电信、电力和天然气、大众传媒和金融服务等基础设施以及具有战略意义的领域仍占有较高的比重，金融是国有资产占比最大的单一部门。而且，在2467家国有企业中，92%的企业形式是法律实体（fully incorporatedentities），其中一半企业为上市公司。一个值得注意的现象是，这些国有企业中，政府在不同部门所采取的股权策略有所差别，国有股权超过10%的上市公司集中在电力、天然气、初级产品、金融和公共事业部门，而国有股权占比较少的上市公司集中在电信、制造业、房地产、交通等。[5]这一变化趋势反映了近年来各国政府对国有股权控制策略的改变。[6]
国际经验表明，各国政府在改善国有企业治理方面面临复杂的挑战，一个重要挑战是如何在有效行使国家所有权职能的同时，避免对公司管理进行不适当地干预；另一个挑战是如何确保在国有经济占主导地位的市场中，维护公平竞争秩序，并使政府在行使其监管权力时不对市场竞争规则造成损害；再有，在国有企业引入恰当的问责机制和提高国有企业的透明度，并不是一件简单容易的事。[7]国有企业公司治理的好坏，直接影响着这些企业的经营效率，也影响一国公共财政状况甚至其经济增长，各国政府都十分重视。对于国有企业而言，良好的公司治理给他们实现良好的业绩以及与私人企业竞争通道，同时有助于提升国有企业的资产价值。从宏观层面上看，国有企业公司治理的改善将达到促进经济运行效率和提高生产力的目的。因此，《OECD国有企业公司治理指引》的出台，为各国改善国有企业公司治理，建立治理规则并制定监管政策提供了一个重要参考，也弥补了该领域的空白。
《指引》是建立在各国管理和运营国有企业的基础上，就如何解决上述难题给出的具体建议。在文件起草过程中，OECD公司治理工作小组与世界银行和国际货币基金组织成立了指引工作组，负责起草制定《OECD国有企业公司治理指引》。在指引起草过程中，工作组向不同的利益群体进行了广泛征求意见，参与意见的有国有企业董事会成员、国家审计机构、工会代表、国会议员、政府监管机构等。早在1999年，OECD就推出了《OECD公司治理原则》（下称《原则》），该《指引》是基于《原则》制定的，是对《原则》的补充，它定位于讨论国有企业公司治理的特定情况。从《指引》的目标看，其旨在帮助政府改善国有企业的运作效率和经营绩效。
《OECD国有企业公司治理指引》具有以下三个特点。一是相容性。《指引》（2005）的制定是在《OECD公司治理原则》[8]2004年第一次修订之后完成的，在原则精神和整体框架上与《原则》一脉相承。例如，在体例上分指引主体和注释两大部分。在章节内容上分为六章，第一章确保对国有企业有效的法律和监管框架，第二章国家作为一个所有者行事，第三章平等对待所有股东，第四章与利益相关者的关系，第五章透明度和信息披露，第六章国有企业董事会的责任。与《原则》相比，仅在第二章强调国家作为一个所有者的约束条件，其他章节与《原则》有较大的一致性和相容性。二是灵活性。《指引》是一个灵活的工具，提供了适用于各国和地区特殊情况的非约束性标准（non-binding standards）和实施指南（implementation）。经合组织一再强调，《指引》是为帮助政府在改进国有企业的业绩上提供一般性建议，但在决定如何将《指引》应用于本国的实践时，应该以注重实效为基础。《指引》是非约束性的，其目标是为各国国有企业政策制定者和市场参与者提供一个参照系，如何应用《指引》来制定本国的国有企业公司治理政策，需要由政府和市场参与者通过评估监管的成本和收益来决定。《指引》的第三个特点是与时俱进性。为了使《指引》能够适应不断变化的环境，使它对国有企业公司治理的实践更具有指导价值，经合组织在2005年《指引》推出后，始终密切追踪国有企业公司治理的进展，并对不同国家和地区的国有企业公司治理面临的问题和挑战进行持续性研究。从2014年开始，OECD对《指引》进行全面修订。
在《指引》工作组的协调下，来自34个OECD成员国家所有权职能部门的高级代表每年在巴黎举行两次会议，讨论指引修订方案。此外，部分非OECD成员国以“伙伴国”（associates）[9]或“受邀国”（invitees）[10]的身份参与相关的工作小组会议。[11]哥伦比亚、拉脱维亚和俄罗斯联邦作为准成员国（与经合组织成员国享有平等地位） 参与了《指引》的修订工作。阿根廷、 巴西、中国、哥斯达黎加、哈萨克斯坦、立陶宛、秘鲁、菲律宾、南非和乌克兰直接参与了工作组对修订稿的讨论。中国政府以受邀国的身份参与了《OECD国有企业公司治理指引》的修订工作。[12]可见，《指引》的修订也吸收了中国等发展中国家国有企业改革的经验。经合组织和非经合组织的相关机构都积极参与了《指引》修订的讨论和意见。[13]《OECD国有企业公司治理指引》（2015）是在广泛征求意见的基础上产生的成果。它作为一套全球范围内达成共识的标准，旨在如何确保国有企业有效、透明、负责任地运营方面，为各国政府提供建议。
《OECD国有企业公司治理指引》（2015）有哪些内容值得借鉴？
国际经验表明，无论是发达国家还是发展中国家，国有企业面对的治理挑战都大同小异。这些挑战或多或少来源于政府行政监管部门传统习惯和不适当的行政干预。国有企业往往受困于国家在行使所有权时的消极被动。国有企业常常在面临接管和破产这两个主要威胁时受到政府保护。国有企业改善公司治理的难度还来自其复杂的代理链，从而缺乏清晰可确认的负责人。在国有企业代理链条上包括政府部门、议会、利益集团以及国有企业自身。如何构筑复杂代理链上不同主体的责任，是多年来各国国企改革一直没完全解决好的任务。
为了帮助各国改善和提高国有企业的管理和运营效率，经济合作与发展组织认为，需要制定一套能够指导国企实践的有效工具，它是一种“愿景”（aspiration），而不是国有企业公司治理的底线标准。《指引》确认了国有企业改善公司治理的六大优先领域，即确保与私营部门拥有同样公平的竞争环境；强化国家的所有权职能；为少数股东提供公平的待遇；提高国有企业经营目标和绩效的透明度；改善利益相关者的关系；强化和授权国有企业的董事会。
从《指引》的内容看，与2005年版相比，本次修订的幅度较大，并且进一步提升了政策的针对性。从时间上看，新《指引》出台恰逢其时。特别是最近几年，许多国家面临着经济增速放缓，财政空间缩减的局面，政府要实现国有企业的有效运营目标面临不少困惑和压力。《指引》为当下各国的国企改革提供了一个可参考的工具和更具有操作性的实施指南。
（一）国家所有权的合理性
《指引》第一章“国家所有权的合理性”是本次修订新增加的内容，旨在强调制定国家所有权政策的必要性。通过制定明确的国家所有权政策管理国有企业是许多国家的成功经验[14]。全体人民是国有企业的终极所有者。政府作为对国有企业行使所有权的主体，应对公众承担一定的义务，以公众利益的受托人身份行事。因此，“国家在企业中持有所有权的最高目标应该是通过高效的资源配置，实现社会价值最大化”（《指引》第一章A）。虽然在一些公共服务领域，国有企业更具优势，但效率仍然是需要考量的选项。
OECD国家的经验表明，制定国家所有权政策，明确国家所有权的宗旨及其在国有企业治理中的作用，规范国家执行所有权政策的方法，以及政策执行过程中所涉政府机构各自的角色与职责，是国家行使所有权的必要条件。从功能上看，制定国家所有权政策有两方面的好处，一是避免政府不作为和乱作为，二是有利于公众对公司和所有权行使机构的监督。国家所有权政策目标分为总体目标和具体目标两大类。[15]例如，瑞典国家所有权政策的总体目标是“为全体所有者创造价值”，英国股东执委会的总体目标是“扮演有效而明智的股东角色，在政府设定的政策、监管规划和客户参数框架内，确保政府持股能带来可持续的正回报，并随着时间推移，弥补资本成本”。新西兰国家所有权政策有四个总体目标：使国有企业董事会更清楚地了解持股部长（新西兰政府控股股东代理人）的预期；通过更有效的标杆管理，使持股部长深入了解国有企业经营业绩，从而增强信心；为国有企业设计一个合理的资本结构，既要保证充足的资金用于投资决策，又要让它们在财务上受到约束，从而避免它们求助于国家控股公司；最后，确保国有企业的注资请求符合其商业发展的要求。
除总目标以外，国家所有权政策对以下四个方面做出明确规定：1）所有权机构被授予的履行国家所有权职责的权利；2）所有权机构的主要职责；3）国家机构内履行所有权职能的部门及其历史演进；4）所有权机构行使所有权权利应该遵循的主要原则或实施政策，包括对国有企业董事会提名，股东大会的角色，董事会的角色和功能，外部审计机构的任用，管理层薪酬政策等。[16]
向公众披露所有权政策是有效执行政策的关键环节。“所有权政策和相应的公司目标应该是向社会公众开放的公共文件，并且在相关的部委、机构、国有企业董事会、管理层和立法机构之间广泛沟通”（《指引》第29页）。当国有企业面临的经济、市场和政治环境变化时，应及时调整所有权政策。
引入恰当的问责机制是制定国家所有权政策的出发点。明确定义每一家国有企业的受托责任是构建问责体系、界定公共服务和其他特殊职责的基础。在许多情况下，国有企业常常被政府要求为社会和公共政策目标履行特别的责任和义务，其往往会超出一般的商业标准。那么，承担特别义务的活动和财政补贴应当向社会披露。
（二）国家作为所有者应遵循的原则
“国家应当作为一个积极的知情出资人，确保国有企业治理具有高度专业性与有效性，并以透明和问责的方式予以实施”（《指引》第二章）。这里包含三层意思。首先，国家（政府）作为公众的委托人行使所有权职能，在明确了所有权政策目标的同时，应积极履行出资人职责。所有权权利的行使应该在国家行政管理中予以明确界定，这一点十分重要。从西方国家政府履行所有权职能的模式看，主要分为三种模式，分别是行业部门模式、双重部门模式和集权模式[17]。随着西方国家国有资产管理体制的变革，国家所有权形式从分权朝着集权模式演变，部分国家形成了较为稳定的双重所有权管理模式。以丹麦为例，11个国有企业的所有权职能从原来分散的各政府部门转移到财政部下属的一个专门机构。挪威的国家所有权管理机构主要集中在贸易、工业与渔业部，管理着21家大型国有企业。[18]英国政府为扭转其国有企业经营效率低下的局面，于2003年由内阁办公室设立了股东执委会（ShareholderExecutive， ShEx）[19]，主要目标是从根本上改进股东角色的专业性和责任性。ShEx负责协调跨部门的国企运营，确保政府在国有企业中发挥有效的作用。股东执委会职员来自私营部门和公共部门，其中，大部分拥有投资银行、会计、风险投资、公司战略等专业背景的人员来自私营部门。股东执委会最初的工作是作为一个咨询机构，为政府部门提供有关股东角色方面的咨询，内容包括公司治理、目标制定、审查商业计划、绩效监督、人员任命以及批准薪酬体系等。以后，股东执委会的角色逐渐演变为代替一些政府部门行使股东权利，代表各持股部门对股权职能进行日常管理。
OECD国家管理和运营国有企业的实践经验表明，国家作为一个积极的所有者行使其职责主要包括七个方面[20]：1）委派代表出席股东大会并行使表决权；2）建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名，促进董事会多元化和专业化；3）设定国有企业的受托责任和经营目标，包括财务指标、资本结构目标和风险承受水平，并监督其实施；4）建立报告制度，允许所有权实体对国有企业的绩效进行定期监督、审计和评估，并对其是否遵守相关公司治理标准进行监督；5）制定国有企业信息披露政策，规定应当公开披露的信息范围、适当的披露渠道以及确保信息质量的机制；6）在法律体系和国资权限允许的情况下，与外部审计机构和国家监察机构保持持续对话；7）确保国有企业董事会成员的薪酬计划有助于公司的长期利益，并能吸引和激励合格的专业人才。
国家（政府）作为所有者的第二层要求是确保国有企业公司治理的有效性。《指引》建议，政府应当允许国有企业拥有完全的经营自主权，以实现既定目标，并且应当克制干预国有企业日常管理的冲动。作为股东，政府应当避免以不透明的方式更改国有企业的目标（《指引》，第34页）。国家担任控股股东时，有权自行提名并选任董事会成员，而无需征得其他股东同意；与此相应，国家在甄别、提名和选举董事会成员的过程中应承担严格的责任。有些国家明确禁止从所有权管理部门或其他政府官员中提名或选举进入国有企业董事会，目的是为了最大限度地降低政府直接干预国有企业的程度。例如丹麦、挪威、荷兰、韩国、英国的国有企业董事会没有国家代表。澳大利亚规定，除非特殊情况，否则公务员不得被任命为政府商业企业的董事会成员。也有一些国家（如西班牙、捷克、新西兰等）根据国家所有权的比例确定国家代表的人数。[21]
国家作为所有者的第三层要求是要以透明和问责的方式行使所有权。所有权实体应对其执行国家所有权职能的方式负有说明责任，通常每年需向国会或立法机关报告工作。从一些国家的实践看，向国会报告的责任往往由各部委和所有权机构共同分担。行业部委侧重于产业政策方面的事宜，所有权机构侧重于所有权事宜。报送国会的报告通常会刊登在网站上向社会公布，这种公开透明的方式有助于社会对企业和政府部门的监督。
（三）市场中的国有企业
《指引》第三章将“市场中的国有企业”作为单独一章加以阐述，是对2005版的补充。“在不违背国家所有权宗旨的前提下，国有企业的法律和监管框架应当确保其在从事经济活动时，有一个平等的市场环境，并进行公平竞争”（《指引》，第43页）。
这一结论既是对近10年来世界主要国家管理和运营国有企业的经验教训的总结，也是经合组织开展多项有关国有企业研究的重要结论。为了使《指引》修订建立在对各国的调查研究基础上，OECD收集了大量最新信息和数据，并对国有企业的竞争中性、国有企业作为全球竞争者的机遇和挑战、平衡国有企业的商业目标和非商业目标等专题进行了研究，出版了相关研究报告。
由于国家通常在商业运作中同时扮演着企业所有者和市场调节者的双重角色，这种既是“运动员”又是“裁判员”的矛盾冲突，容易扭曲市场的公平竞争。因此，为了防止利益冲突，将政府的双重职责分离是避免竞争扭曲的先决条件。[22]澳大利亚政府各部门于1994年签署了一项《竞争原则协议》，规定竞争中立原则旨在消除参与重要商业活动的公有制机构在资源配置方面造成的扭曲。政府企业不能仅因其公共部门所有权性质就享受任何竞争优势。该原则仅适用于公有制机构从事的商业活动，非商业或和非营利活动除外。[23]
经验表明，国有企业运营的法律和监管框架更复杂。近些年，部分国家国有企业的特殊法律形式发生了一些变化，以适应放松管制和对国家补贴加大审查力度。对国有企业进行分类管理是近几年一些国家的做法。挪威政府将国有企业分为四类：1）具有商业目标的国有企业；2）具有商业目标和全国总部的企业；3）具有商业目标和其他具体目标的企业；4）具有产业政策目标的企业。挪威政府根据四类的国企制定不同的所有权政策目标。[24]在许多情况下，国有企业常被要求为社会和公共政策目标履行特别的责任和义务。一些国家规定国有企业必须按照价格调控的规定享受其产品和服务。显然，这些特殊的责任和义务超出了一般的商业活动标准。在这种情况下，《指引》认为，“这些义务和责任都需要按照法律和规则明确授权，还应向社会公众披露，并以透明的方式支付成本”。
在一些国家，国有企业可以豁免于许多法律和规则，例如有些国有企业不受破产法的约束，债权人在执行合同时常遇到困难。所以，应尽可能地避免类似情况的发生。另一方面，为了提高国有企业的灵活性，法律框架应允许国有企业有足够的余地调整其资本结构，适当改变机制。《指引》特别强调，“国有企业与所有金融机构以及非金融国有企业之间的关系，都应当建立在纯粹的商业基础之上”（第46页）。明确区分国家和国有企业各自对债权人的责任很有必要，国有银行向国有企业发放贷款时，应当适用与私营公司同等的条件。
（四）平等对待所有股东和其他投资者
这一章着重阐述国有股东与非国有股东的关系。分为两种情形。在国有独资或国家控股公司中，国家作为占据支配地位的大股东，有权在股东会议上直接做出决定，无需取得其他股东同意，且有权决定董事会的组成。尽管这种决策权符合所有权原理的合法权利，但是国家作为占有支配地位的股东，也应避免滥用权利。权利滥用的途径包括：不当关联交易、偏袒性的业务决策，以及对资本结构做出有利于控股股东的变更等。
在国家占少数股份的公司中，国家股东有可能利用国家的特殊地位使其他股东得不到公平对待。在大部分OECD国家中，国有企业会部分地由私人股东持有，少数股东的权利保护是国有企业应遵循的基本原则之一。挪威政府制定的国有企业良好公司治理的十大原则中，将“所有股东应该受到公平的对待”放在首位。在英国、德国、瑞典、芬兰等国，《公司法》、《证券法》被认为是能充分体现国有企业保护少数股东权利的法律文件。在一些国家（丹麦、意大利和西班牙），授予少数股东在董事会的代表权，通过增强私人股东的影响力来制约国家作为控股股东的地位。根据经济合作与发展组织成员国一般《公司法》规定，实行股东决策的合格多数原则也是保护少数股东的有效手段。在丹麦，国家鼓励国有企业在章程中授予少数股东更多权利的条款。希腊《公司法》允许公司制定少数股东权利条款。[25]
保护少数股东权利的一个关键条件是确保高度的透明度。小股东和其他股东应当有权获得对于知情投资决策而言必要的所有信息。同时，大股东（包括所有者实体）不应滥用其作为控股股东或董事会成员可能获得的信息。此外，OECD认为，应当为员工股东参加股东会议提供便利，例如向员工股东征集代理投票权等。当然，任何保护小股东的机制都必须谨慎地保持平衡，这一机制既不应当妨碍国家作为大股东权利对决策施加合理影响，也不应当允许特殊小股东不正当地阻碍决策程序。
（五）与利益相关者的关系和负责任企业
这一章与2005年的《指引》相比，论述侧重点发生了变化。上一版主要关注国有企业中利益相关者在公司治理中的作用。而新修订的《指引》更加强调如何保护利益相关者的利益，和国有企业作为有社会责任担当的企业的基本要求。
利益相关者对国有企业尤其重要。一方面，在国有企业履行公共服务义务时，利益相关方如债权人、供应商、客户、员工可能会发挥关键作用，另一方面，在某些基础设施领域，国有企业对其活动范围内的宏观发展趋势和社区产生重大影响。作为占支配地位的股东，国家可能控制公司的决策，并有可能做出有损利益相关者的决策。因此，设立相应机制和流程，对利益相关者的权利进行保护具有现实意义。在一些国家，特定的利益相关者可能会因其法律地位或法规要求而在国有企业中享有特定权利。例如要求国有企业董事会设定员工代表，或者向员工代表和消费者组织授予其他被征求意见权或决策权。
定期获取相关、充分、可靠的信息，以便利益相关者行使其权利，是国有企业维护其与利益相关者关系的必要手段。OECD鼓励国有企业制定员工参与机制。包括在董事会和治理流程中设立员工代表，例如，通过设立工会代表和劳资委员会，在特定的关键决策中考虑员工意见。国际惯例和规范也承认员工的知情权、被征求意见权和谈判权，并鼓励员工向相关的政府主管机构进行善意举报。
作为最佳实践，OECD建议“国有企业董事会应当制定内部监察、道德及合规制度或措施，包括反欺诈和反腐败制度与措施，并予以认真落实，严密监督和广泛宣传。这些制度或措施应该以国家标准为基础，与国际承诺相适应，并适用于国有企业及其所属机构”（《指引》第五章条款C）。国有企业应当遵守高标准的企业责任，包括有关环境、员工、公共健康和安全以及人权方面的标准。[26]
（六）信息披露和透明度
提高国有企业的财务和非财务绩效的透明度是强化国有企业董事会和管理层的问责制，促进国家作为所有权者知情权的关键所在。《指引》认为，在信息披露方面，无论国有企业上市与否，都应在会计、披露、合规和审计等方面保持与上市公司同等的高标准。特别是对于大型国有企业，或主要由公共政策目标驱动的国家所有权实体，则尤其应当实施高标准的透明度和披露要求。国有企业应当报告其财务和经营业绩、非财务信息、薪酬政策、关联交易、公司治理结构和治理政策。国有企业应当披露其是否遵守公司治理准则。在披露财务和非财务绩效时，遵循国际公认的报告标准是一种值得提倡的良好实践。
在信息披露的内容方面，OECD特别要求国有企业应维持透明的所有权和控制权结构，以便全体股东清晰了解其对企业现金流和投票权所享受的份额。国有企业有必要确保董事会成员和核心高管薪酬的高度透明。建立健全国有企业内部风险管理体系，对风险进行识别、管理、控制和报告，也是一些国家的最新做法。为了公允、全面地说明国有企业的财务状况，有必要对国家和国有企业之间的相互义务、财务援助或风险分担机制进行恰当披露。披露事项应当包括国家拨款或国有企业接受的补贴，国家为国有企业经营提供的担保，以及国家代表国有企业做出的承诺。披露标准应当与现行的法律规定（例如关于国家援助的法律规定）保持一致。此外，《指引》还要求，“国有企业的年度财务报表应当由独立外部审计机构按照高质量标准进行编制。专门的国家监察程序并不能替代独立的外部审计”（《指引》第六章B）。
制定并公布国家所有权报告，是一些国家管理国有企业的良好做法，他们的经验值得借鉴。《指引》（第六章C）指出：“所有权实体应当针对国有企业建立一套统一的报告体系，并于每年公布国有企业总体情况报告。一些国家通过互联网发布报告，有利于公众更为便捷地获取信息。”由挪威贸易、工业及渔业部每年发布《政府所有权报告》，阐述国家所有权政策目标是，“国家对国家所有权的长远目标，意味着公司的董事会必须充分考虑以下因素，如良好的环境、重组、多样性、道德，以及研究与开发，来促进长远的发展。展示积极的社会责任意味着，在所有经营区域，从公司合作伙伴的选择到其投资于本地和全球范围内的员工工作条件，都应结合考虑金融和道德的手段。公司社会责任管理意味着公司必须争取向所有利益相关者表现一贯的良好实践。致力于社会责任并不是也不应该被视为一个无关业务战略和业务发展的独特元素”。[27]挪威政府定期对其所属的国有企业的经营绩效进行监督和评估，并与国有企业的外部审计机构和国家监察机构保持沟通。每年发布合并的国有企业年度报告，对全部68家国有企业的所有者权益、资产损益、业绩表现、投资活动、风险管理、政府补贴、高管薪酬政策和水平、企业社会责任、公司治理等进行全面的报告，并对外公布。
（七）国有企业董事会的责任
经合组织认为，提升国有企业董事会的自主权，改善其治理质量和成效，是确保国有企业实现高质量公司治理的根本。国有企业董事会在功能上与其他类型企业相比并无二致，必须具备必要的权限、能力和客观性，以履行战略指导和监督管理层的职能。但现实是，许多国家国企董事会往往机构臃肿，缺乏经营远见和独立判断。一些董事会成员可能由政府部门委派而不具备董事的能力。因此，改进国有企业董事会的质量是提高国有企业公司治理的一个基本步骤。国有企业拥有一个能够在没有过度政治干预的情况下为公司利益行事，并能够有效监督管理层的强有力的董事会是很重要的。
OECD认为，为了全面、有效履行职责，国有企业董事会应从以下6个方面着手：1）在公司的整体目标框架内，制定（批准）、监督、审核公司战略；2）制定适当的公司绩效指标，识别重大风险；3）不仅针对财务和经营风险，也针对人权、劳动力、环境和税收相关问题，制定有效的风险管理政策和流程，并加以监督；4）监督披露和沟通流程，确保财务报告公允地报告国有企业的事务，并及时反映国有企业面临的风险；5）评估和监督管理层绩效；6）决定首席执行官的薪酬，并针对核心高管制定有效的继任计划。根据经合组织成员国的经验，国有企业董事会的重要职能之一是任免首席执行官。如果不具备这项权力，董事会将很难充分履行监督职能，对国有企业的绩效承担责任。在某些情况下，董事会可能会与所有权管理部门共同任免首席执行官，或就任免事宜咨询所有权实体的意见。根据公司良好实践的要求，为了确保维持董事会的公正廉洁，在任命首席执行官前，至少应当先与董事会协商。不论任免程序如何，首席执行官的任命均应基于专业条件和竞聘流程。尤其是对于从事经济活动的大型国有企业而言，由独立的专家管理选任流程，不失为一种好的做法（《指引》第七章B款）。
OECD建议，董事会应当确保首席执行官的薪酬与绩效挂钩，并予以恰当披露。薪酬方案不应刺激管理层以不符合企业和其所有者长远利益的方式开展经营管理。引入扣回条款和追回条款（Malus and Claw-Back Provisions）也逐步被一些国家采用。[28]
实践表明，增强国有企业董事会客观性和独立性的核心是提名足够数量的、有独立判断能力的非执行董事。一些国家强调，从事经济活动的国有企业董事会成员最好具备充分的商业、财务和行业知识，以有效履行职责。如果董事会按规定必须设有职工代表，则应建立相关机制，确保职工代表能够有效履职，并有助于提升董事会的技能、信息和独立性。
在《指引》修订的内容中，着重强调了大型国有企业设置内部审计系统的必要性，这一条没有在2005版出现。内部审计向国有企业提供客观、独立的评估，有助于其完善风险管理、控制和治理。为了提升内部审计师的独立性和权威，《指引》建议内部审计师应当代表董事会和董事会下属的审计委员会开展工作，并直接向其报告。内部审计师应有权自由约见董事长、全体董事会成员以及审计委员会的成员。将内部控制报告纳入财务报表，说明财务报告的内部控制结构和流程，也是一种值得效仿的经验。
《指引》对中国国企改革的启示
完善的国有企业公司治理对提升国有企业经济效率和竞争力，确保其做出积极贡献十分关键。中国国有企业无论是从数量上还是其在国民经济中的地位看都举足轻重，探索一条适合中国特色的国有企业改革路线，事关改革开放的全局，具有重要的战略意义。经过40年的改革，国企经营方式的市场化已经有了明显改观，但国有资产和国有企业管理体制的市场化问题还远未解决。国企管理体制的问题不解决，直接影响到国有企业经营的市场化，从而导致国企经营效率无法得到根本的改善。[29]尽管绝大多数国有企业的公司治理框架已经建立起来，但公司治理的运作实效仍有待提高。政府对企业的直接干预与国有资产出资人不到位的现象并存；大股东滥用控制权与内部人控制的现象并存；企业信息披露的透明度低；用人机制和激励机制仍有待完善；中小股东和其他利益相关者的利益保护的问题不可忽视等等。这些问题不解决，将直接影响中国发展国有企业混合所有制的顺利推进。
党的十八届三中全会明确把“积极发展混合所有制经济”当作下一步国有企业改革的突破口。新一轮国企改革的实质是确立了国有企业市场化的改革方向，国企改革的市场化就是要解决国企管理体制和国企经营方式的市场化这两大核心问题。完善国有资产管理体制，以管资本为主的国有产权改革成为今后中国国企改革的落脚点。2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，提出了中国到2020年必须实现的目标，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革，完善现代企业制度和国有资产管理体制，发展混合所有制经济，强化监督防止国有资产流失，加强和改进党对国有企业的领导等内容。可见，今后2-3年是中国国企改革的关键时间口，参考和借鉴其他国家国有企业管理和运行的经验，有助于我们少走弯路，少付代价。从《指引》中我们可以获得如下启示。
启示一，制定国家所有权政策有助于国有股东的明确定位和社会监督。《指引》从国家所有者的角度看国有企业的管理和运营，抓住了改善国有企业公司治理的命门——国有企业公司治理的难度来自于其履行受托责任涉及的一系列复杂的代理链条（各级政府、所有权主体、董事会、管理层）。理顺这一受托责任的复杂关系，以确保有效决策和运营对于任何国家的任何国有企业都是一项艰巨任务，但并不是高不可攀。《指引》指出，制定国家所有权政策，明确国家所有权的宗旨及其在国有企业治理中的作用，规范国家执行所有权政策的方法，以及政策执行过程中所涉政府机构各自的角色与职责，是国家行使所有权的必要条件。全体人民是国有企业的终极所有者。政府作为对国有企业行使所有权的主体，应对公众承担一定的义务，以公众利益的受托人身份行事。
启示二，政府作为国有股权的代理机构行使所有权到位但不越位，是中国国企改革的必要条件。
如前文所述，国家作为一个积极的所有者行使其职责有三个层次的要求。多年来，中国国企改革常常陷入一个怪圈：一管就死，一放就乱。究其原因在于相关政府部门的功能定位摇摆不定。国资委作为国有股东代表应履行股东的各项权利和义务，不能缺位，更不能越位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为下一步国有资本管理体制和国企改革明确了方向，即国有出资人机构从“管企业”转向“管资本”，这是一个根本性的转变。笔者认为，国企改革应“上”、“下”同时共振，相互促进，相互协调发展。没有国有企业管理体制和机制的改革，国企改革这盘棋就很难整体走活。解铃还须系铃人。党的十九大为深化国企改革提出了新的要求，管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业，转向价值形态的国有资本。国家从过去拥有企业转向拥有股权，并委托专业投资运营机构持有和运作。以管资本为主完善国资管理体制，要求国有资产管理机构进一步转变职能，准确把握出资人的职能定位，明确权力清单和责任清单，把属于市场主体的权力真正落实到企业。以管资本为主线的国企改革要求董事会在充分授权的基础上发挥对企业的战略指导和运营监督的职能。在发展混合所有制的条件下，强调国有企业以董事会为中心的治理机制有重要的现实意义。
启示三，改善国有企业公司治理应以建立国有企业的问责机制和提高透明度为重点。
经合组织成员国和非成员国的国有企业管理经验表明，国有企业最大的问题是问责机制的缺陷，无人能够对国有企业的经营后果承担直接的经济责任。为此，《指引》开出的药方侧重在两个方面，即建立国有企业问责机制和提高透明度是改善国有企业公司治理的关键所在。对于前者，通过制定国家所有权政策，明确国有企业代理链条上所有相关方的权利和义务，并将问责落实到位，是解决所有者缺位和越位的应有选项。在提高国有企业透明度方面，许多国家已经积累了大量经验，并证明是一个有效的途径。在中国，建立国有资产管理的报告制度已经破题。[30]《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》被中央深化改革领导小组审议通过，对于如何以管资本为主，加强国有资产管理，防范国有资产流失具有重要的意义。
2018年是中国改革开放40年，国企改革也经历了40年的历程，以管资本为主的国有资本管理体制的改革是下一步国企改革的突破口。为解决这一历史性难题，中央提出了三个方面的要求：一是建立现代企业制度，二是调整国有经济的结构和功能，三是建立适应市场经济的国有资产管理体制。虽然各国的国情不同，管理和运营国有企业的方式方法也不尽一致，但他山之石可以攻玉，参考和借鉴国际经验，有助于顺利推进中国国企改革的进程，有利于改善国有企业的经营效率，提高对国有资产的控制力。
[1]鲁桐、党印：“改善国有企业公司治理：国际经验及其启示”，《国际经济评论》，2015年第4期，第134~149页。
[2] 鲁桐：“改善国有企业公司治理的思考”，《中国国情国力》，2016年3月。
[3] OECD, The Size and Sectoral Distribution of State-OwnedEnterprises, 2017.统计数据不包括中国。
[4] OECD, The Size and Sectoral Distribution of SOEs in OECD andPartner Countries, 2014, OECD Publishing,p9.
[5] OECD, Disclosure and Transparency in the State-Owned EnterpriseSector in Asia: Stocktaking of National Practices, 2017.
[6]鲁桐：“国企公司治理面临的挑战和对策”，《中国国情国力》，2018年4月。
[7]鲁桐：“国企公司治理面临的挑战和对策”，《中国国情国力》，2018年4月。
[8]《原则》于 2015 年修订，并被二十国集团财长和中央银行行长会议于 2015 年 9 月 4-5 日批准后，更名为 《二十国集团/经合组织公司治理原则》（G20/OECD Principles ofCorporate Governance）。
[9]根据OECD的定义，伙伴国为将参与OECD实体机构工作的合作伙伴国家，享有与OECD成员国同等的权利和义务。伙伴国有权参加该机构的所有工作并参与决策，同时必须遵守机构的决定、提案或决议，除非作另外的声明。伙伴国须缴纳一定的参与费用。
[10]受邀国的权利和义务是，参与OECD机构个别会议或其特定议题事项的合作伙伴国家，经会议主席同意可参与讨论。受邀国不能参与机构决策，无需遵守机构的决定、提案或决议。受邀国无需缴纳费用。
[11]根据OECD 2007年理事会《关于扩大成员及与非成员国建立紧密联系》的决议，中国、巴西、印度、印度尼西亚和南非为合作伙伴国家。
[12]商务部负责与OECD的国际合作与协调，国资委派代表参与了指引的起草会议。2013年9月12日，笔者以专家学者的身份出席了在北京举行的《OECD国有企业公司治理指引》修订研讨会。会上，OECD专家小组的代表和商务部、国资委的领导及部分国有企业的代表出席了研讨会。
[13]经合组织的机构顾问合作伙伴、工商业咨询委员会（BIAC）、工会咨询委员会（TUAC）以及阿根廷组织治理研究所（IAGO）、亚洲开发银行、波罗的海公司治理研究所、巴西资本市场投资者协会、比利时公司管理学院、美洲开发银行、国际公司治理网络、拉丁美洲开发银行、马来西亚董事学院、缅甸发展资源研究所下属的经济和社会发展中心、缅甸注册会计师协会、巴基斯坦公司治理研究所、菲律宾注册会计师协会、菲律宾企业董事协会、新加坡董事协会、缅甸工商会联合会和联合国非洲经济委员会等也都提供了宝贵意见。
[14]经济合作与发展组织：《公司治理问责与透明度：国家所有权指南》，李兆熙、谢晖译，中国财政经济出版社，2011年。
[15]鲁桐：“国企公司治理面临的挑战和对策”，《中国国情国力》，2018年4月。
[16] Norwegian Ministry of Trade, Industry and Fisheries, Diverse andValue-creating Ownership, 2014.
[17]鲁桐、党印：“改善国有企业公司治理：国际经验及其启示”，《国际经济评论》，2015年第4期，第134~149页。
[18]笔者于2017年10月对挪威贸易、工业与渔业部的所有权司进行了学术交流，获得了最新资料。
[19]同[1]。
[20]鲁桐：“国企公司治理面临的挑战和对策”，《中国国情国力》，2018年4月。
[21]鲁桐、党印：“改善国有企业公司治理：国际经验及其启示”，《国际经济评论》，2015年第4期，第134~149页。
[22] OECD, Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing FieldBetween Public and Private Business, 2012.
[23]经济合作与发展组织：《公司治理问责与透明度：国家所有权指南》，李兆熙、谢晖译，中国财政经济出版社，2011年，第33页。
[24]鲁桐、党印：“改善国有企业公司治理：国际经验及其启示”，《国际经济评论》，2015年第4期，第134~149页。
[25]经济合作与发展组织：《国有企业公司治理：对OECD成员国的调查》，李兆熙、谢晖译，中国财政经济出版社，2008年。
[26]国有企业的行为应遵循相关国际标准指引，包括《经合组织跨国企业指引》（OECD Guidelines for Multinational Enterprises）。该指引已被全体经合组织成员国通过，并体现了《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》（ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）包含的四项原则），以及《联合国工商业与人权指导原则》（UNGuiding Principles on Business and Human Rights）。
[27] Norwegian Ministry of Trade and Industry, The Government’sOwnership Policy, p10, 2007.
[28]根据该条款，企业有权在管理层出现经营欺诈或其他情况时（例如，财务报表严重违反财务报告要求，需要企业重编时），扣留或追回向高管发放的报酬。
[29]鲁桐： “G20/OECD公司治理原则（2015）修订内容及其影响”，《国际经济评论》，2016年第6期，第134~145页；鲁桐：“深化国企改革需完善国家所有权政策”，《经济参考报》，2017年8月10日。
[30]据中新社2017年11月23日报道，在近日召开的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上，《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》被审议通过。转引自《报刊文摘》，2017年12月4日第2版。
（本文来源于《国际经济评论》2018年第5期。）
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