新中国成立后，农村土地制度大致经历三个阶段，一是1949年至1958年的十年间主要为私人所有（土地改革时期的私有私用、合作化时期的私有共营）；二是1958年至1978年的二十年间主要为“三级所有，队为基础”的集体所有（人民公社化时期的公有公营）；三是1978年至今的四十年间为集体所有和家庭承包经营（家庭联产承包责任制时期的公有私营的“两权”分离）。
一、“三权”分置的提出
任何一种经济制度，既有稳定性，又有变迁性，它的变迁是依据一定条件的。随着改革开放的不断深入，城市化进程的推进，农村大量劳力转移到农外就业，农村土地家庭联产承包责任制的制度红利潜力逐渐消失。
早在1984年，中央一号文件就鼓励农村土地向种田能手集中，并要求对放弃土地承包经营权的农民给予适当补偿。农村土地流转在相当长的时间里是自发进行的，后来经过梳理，在制定农村土地承包法时，把土地承包经营权的流转概括为转包、出租、互换、转让等四种形式，并强调土地流转要依法、自愿、有偿。随着土地的流转，原有的“两权”分离制度已适应不了形势发展的需要，为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权即“三权”分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
近年来，针对农地制度改革,山东、浙江、江苏等多地先后开展试点,在创新承包经营权实现形式、引入市场机制、优化资源配置等方面进行了有益探索，取得了一些经验。
二、“三权”分置制度的完善
完善承包地“三权”分置制度、理顺土地关系，对实施乡村振兴战略具有重要意义。完善“三权”分置制度的核心是放活承包地经营权，不但能流转得动，还得赋予经营权能抵押、可担保，进而破解经营主体融资的困局。目前，要解决“三权”分置的这些问题，还存在诸多理论、政策、法律以及实践操作上的难题，需要实事求是地用改革和创新的精神去有效破解。
1、加强理论研究，界定“三权”权能
中央文件已初步明确了“三权”的权能内涵以及“三权”分置的实现路径。下一步应针对法学界、经济学界提出的问题，继续深入研究土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户、经营主体的权利和权能内容，进一步厘清“三权”的权利边界和相互关系，重点界定好承包权与经营权的权利边界和相互关系。
一般认为，经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行监督，根据土地流转期限到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，农民集体和承包农户有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，是否可借鉴北魏时期的做法，将承包地收归农民集体，以减少田产纠纷，或按现有政策规定由其子女等继承人进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权”分置下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。
“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，应根据农地流转方式来确定。但是，为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，承包地经营主休对承包地不仅享有占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。必须注意的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。
2、提请中央适时修改相关法律并加快编纂颁布民法典
为保障“三权”分置下的承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《民法总则》、《物权法》、《担保法》、《合同法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，或者在新编纂的民法典中予以明确所有权、承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。建议制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监督和管理等。同时，对工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间和民法典一时无法出台的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律和编纂出台民法典提供依据。
3、加快推进承包地确权登记颁证工作。确权登记颁证，确定土地权属关系，让农民吃上定心丸，是完善“三权”分置的基础工作。要实事求是，从实际出发，按照“依法依规、民主协商、尊重历史、先易后难、属地负责、及时化解、不留隐患”的原则，妥善解决土地确权登记颁证过程中遇到的纠纷问题，努力化解矛盾。要继续认真负责、耐心细致的做好确权中的地块测量、审核公示、完善承包合同、签订合同、数据库建设、颁证及档案整理等各个环节的工作，努力将确权工作做到位，确保做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”。要重视颁证后的管理服务工作，建立互联互通的承包地信息管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，实行承包合同网签管理。
4、全力搞活承包地经营权。推进流转、搞活承包地经营权是完善承包地“三权”分置的核心，是发展适度规模经营和现代农业的必由之路。要以完善承包地“三权”分置为契机，进一步完善政策、机制、服务、监管，依法、依规、有序，积极有为地推进土地流转，着力搞活承包地经营权。
一是改进流转机制。改进流转方法，要在坚持农民自愿的基础上，更多采用委托流转，由农民先将土地委托给乡、村集体，再由村集体流转给经营者，这样有利于推行整片流转，减少土地流转纠纷，提高流转的实际效果。要因地制宜地创新流转形式，推行土地股份合作社、土地入股保底分红等流转等形式，促进经营主体与承包农户形成利益共同体，使土地流转关系更稳定，循序渐进推动农业规模经营进程。
二是完善流转服务。要建立健全县、乡两级土地流转服务中心、农村土地仲裁委员会等机构，保障人员经费，完善工作机制，切实发挥其信息发布传递服务、流转价格评估指导服务、流转合同签订鉴证服务以及档案管理、纠纷调处仲裁等功能。建立健全土地流转交易平台，引导流转双方通过公开平台进行交易。要做好经营主体的土地经营权确认服务，为抵押融资和权属流转提供便利，为拓展承包地经营权权能创造条件。
三是建立流转保障。农民的态度和意愿对承包地流转、承包地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进承包地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，探索土地流转后承包地农户可享受失地农民保险待遇的做法，进而完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，是破解“三权”分置实施过程中许多难题的最终解决办法。
四是加强流转监管。探索建立经营主体资质制度，严格工商资本准入门槛，对经营主体长时间、大面积租赁承包地的租地条件、经营范围、安置当地农村劳动力和违规处罚等作出规定，加强承包地流转的事中事后监管。认真做好承包地用途管制的落实，严格按农业法、土地法和基本农田保护条例等法律法规制止和查处擅自将耕地“非农化”的破坏耕地行为。
5、扶持培育承包地经营主体。承包地经营主体是完善“三权”分置、放活经营权、适度规模经营的主要力量。要推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等各类承包地经营主体共同发展，扶持创建示范性家庭农场，抓好农民专业合作社规范提升，巩固扩大农民合作社综合社试点，培育扶持农业龙头企业。要引导承包地经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动农户分享农业规模经营收益；支持各类承包地经营主体相互融合发展。要着力完善承包地经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策，特别是在以下四个方面要有所突破。
一是调整农业补贴和土地征收等政策。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用。将农地征收补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成所有权和承包权丧失的补偿项目，应落实到农民集体和承包农户；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到经营主体，确保征地补偿的合理公平。
二是完善设施农业用地政策。要安排适当的建设用地指标，简化审批流程，加强部门协调，尽可能满足经营主体对休闲观光农业配套设施的用地需求，支持农业向一二三产融合的方向发展，拓展农业功能，增加农业综合效益。
三是完善金融信贷政策。探索建立和完善土地经营权抵押价值评估机制、土地经营抵押权的处置机制、土地经营权流转抵押的风险防范机制，为承包地经营权抵押贷款创造条件，引导金融机构加大对经营主体的信贷支持力度。要加大财政投入，重视农信担保公司发展，为农业龙头企业、各类承包地经营主体融资提供渠道。
四是加强农业政策性保险工作。要加大财政投入，理顺“共保体”工作体制，进一步扩大农业政策性保险的覆盖面和保险水平。
6、完善对“三权”分置改革的管理和服务。今后，承包地实施“三权”分置制度完善和改革，面临的任务十分繁重，因此，要进一步重视承包地管理队伍建设，加强基层管理人员配备，提高基层服务能力。一是完善县、乡承包地管理体系队伍，做好承包地日常管理、权属变更登记等工作。依法配备农村集体资产专管员，履行好村级承包地管理职责，管好承包地档案资料，做好承包地日常管理和备案登记。二是以县为单位，改造提升土地流转交易服务机构，纳入农村综合产权交易市场体系，构建市、县互联互通的土地流转交易体系。三是健全承包地承包经营纠纷仲裁体系，建立完善“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的纠纷调处机制，加强调解、仲裁能力建设，依法有序开展仲裁工作。
作者：宁川大地
来源：福坛在线（FUBBS.CN）
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