國家金融與發展實驗室銀行研究中心 曾剛 賈曉雯
近年來，隨著數字技術的進步，互聯網平臺與消費金融加速融合發展，國內新興的現金貸業務在此背景下迅速崛起。由於市場法律的空白及監管的缺失，現金貸行業整體上呈現出野蠻生長的態勢，並出現了隱形高利率、債務陷阱、暴力催收等一系列市場亂象，相關風險和糾紛不斷增多，嚴重侵害金融消費者合法權益並影響社會穩定。因此，如何借鑑國際先進經驗，研究將現金貸業務全面納入金融監管體系以實現行業的規範和健康發展，具有十分重要的現實意義。
一、現金貸業務起源
我國的現金貸業務可以追溯到國外的發薪日貸款（Payday Loan），二者在業務模式、業務特徵及引發的問題等方面具有高度的相似性，因此可將現金貸視作發薪日貸款的“翻版”。
發薪日貸款最早於20世紀80年代在美國產生，其是一種短期、高成本、無擔保的小額貸款，貸款期限一般小於30天，貸款金額多在100-1000美元之間。起初由於消費者被要求在下一個發薪日進行貸款償還，因此被命名為發薪日貸款。儘管經過多年的發展，還款日期不再嚴格侷限於下一發薪日，但該名稱一直沿用至今。
在貸款程序方面，發薪日貸款具有極高的便利性，在申請、審批和資金髮放等方面十分快速、便捷，成功的貸款申請者一般在當天甚至幾分鐘之內就能以賬戶存款或現金的形式收到貸款資金。當然這種便利的貸款程序設計也招致了許多批評，其被指責為利用消費者的衝動情緒、認知偏差及盲目需求等弱點進行不當牟利，誘使消費者進行過度負債，因而被批評者稱為信貸市場的“強效可卡因”。
在供給方面，發薪日貸款主要由專業的消費信貸機構提供，其中既包括由家庭運營的小型企業，也包括大型的跨國集團公司。一些發薪日貸款機構僅通過實體營業場所進行線下貸款業務，其他一些機構則綜合運用網絡、電話、手機等遠程通訊方式開展貸款業務。一些機構僅從事發薪日貸款業務，還有一些機構還兼營典當、外匯等業務。
在需求方面，發薪日貸款消費者主要包括低收入群體及陷入財務困境的群體。根據英國金融行為監管局的統計，發薪日貸款消費者收入總體上低於社會平均水平，其中32%的消費者年收入低於12000英鎊，60%的消費者年收入低於18000英鎊；52%的消費者在申請發薪日貸款之前已經出現債務清償困難，申請發薪日貸款特別是“多頭借貸”行為往往會使消費者的財務狀況更加惡化。
二、英美兩國對發薪日貸款的監管
相當長時期內，美國、英國等發達國家對發薪日貸款的監管比較寬鬆，並未形成有效的監管體系。2008年國際金融危機發生後，各國對危機產生原因進行了深刻反思，發現行為監管及金融消費者保護的缺失是引致系統性風險的重要原因，金融消費者保護在全球範圍內得到空前重視。各國紛紛對原有的監管理念和監管體系進行了重塑和改革，以更加強調並突出金融消費者保護。
2010年，美國立法通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，在美聯儲內部新設了獨立的消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau,CFPB），將原來分散於多部門的金融消費者保護職能進行了有效整合，確保金融消費者免受隱瞞收費、掠奪性條款和金融欺詐等不當行為的侵害。英國在危機後立法通過了《2012年金融服務法案》，將之前的單一監管機構金融服務局拆分為審慎監管局和金融行為監管局（Financial Conduct Authority,FCA）。FCA主要負責對金融市場及金融機構實施行為監管，致力於對金融消費者進行適度保護、提升英國金融體系的完整性並促進符合金融消費者利益的有效市場競爭。CFPB和FCA成立後採取了一系列旨在強化金融消費者保護的政策措施，與金融消費者利益密切相關且存在巨大爭議的發薪日貸款自然而然地成為了監管重點。
英國FCA於2014年4月研究制定了《消費貸款資料手冊》（The Consumer Credit Sourcebook），旨在對包含發薪日貸款在內的短期、高成本消費貸款加強監管。2016年6月，美國CFPB起草了《發薪日貸款、汽車消費貸款以及特定高成本分期貸款法案》(徵求意見稿)，公開向社會徵求意見，並於2017年10月正式發佈，意在強化信貸業務中的消費者保護。美英兩國上述關於發薪日貸款的監管要求主要包括以下幾方面：
1、對發薪日貸款機構實施准入管理
英國通過對發薪日貸款機構採取資質認證方式實施准入管理，但是長期以來該種准入管理並不到位，僅僅要求機構通過一個比較寬泛的“適當性測試”，導致市場上貸款機構資質參差不齊。FCA成立後對準入標準進行了大幅提升及強化，以確保貸款機構具有良好的資質。在新的監管體制下，貸款機構必須向監管當局提供完備資料，以證明其具有合適的資源、有效的經營管理以及同FCA監管目標相兼容的商業模式。此外，貸款機構還需指定合格的人員承擔內控及其他專業職能，確保業務的合規開展。
2、建立嚴格的貸前審查制度
FCA要求發薪日貸款機構實施負責任的放貸行為，必須通過背景調查、專業判斷等手段評估消費者是否具有足夠的償還能力。為保障評估的真實性及有效性，貸款機構不能僅基於消費者提供的信息作出判斷，而是應當主動加強與第三方信用機構的合作，全面收集消費者的歷史交易記錄、收支憑證、信用評分、信用報告等關鍵信息，以防止信息造假並限制“多頭借貸”行為。類似地，CFPB要求貸款機構必須對消費者開展“全額還款能力測試”，若消費者在無需進行再融資或影響生活基本支出的情況下仍能夠償還貸款，即可通過該測試並相應地獲得借款資格。
3、制定明確的貸款利率及費用上限
FCA對於發薪日貸款制定了嚴格的利率及費用上限，主要由以下三部分構成：（1）日利率限制，FCA規定發薪日貸款的日利率不得高於0.8%；（2）違約金限制，消費者若未能及時還款，貸款機構最多隻能收取15英鎊的違約金；（3）還款總額限制，消費者所支付的所有借貸成本，包含利息、違約金及其他一切形式的費用在內，不得超過貸款本金。在美國，貸款利率限制主要由各州以立法形式規定，因此CFPB並未對發薪日貸款利率做出統一的上限規定，但是其要求貸款機構必須對收費情況進行清晰、簡明地披露，將管理費、手續費等成本全部納入貸款利息計算範圍，並在此基礎上明確列示貸款的實際年化利率，以確保消費者充分了解貸款成本信息。
4、對貸款展期進行限制
為了防止短期債務轉化為長期債務，FCA規定貸款機構最多僅能進行兩次貸款展期，由貸款展期而引發的新增利息及費用同樣要計入還款總額並受到上限約束，這樣既可以保障消費者用款的靈活性，又能限制債務的過度積累。同樣地，CFPB也制定了兩次的貸款展期次數上限，並且進一步要求消費者在至少償還初始貸款本金的1/3後，方能申請對貸款進行展期。
5、以消費者保護為中心，實施嚴格監管
FCA通過對貸款機構實施持續、全面及主動的監管，確保貸款機構合規經營。該種監管體系建立在以下三大支柱的基礎之上：（1）主動型監管，FCA會對機構的經營行為進行持續評估，以判斷其是否將消費者利益及市場公平作為運營核心，評估重點主要包括公司治理、文化理念、產品設計、銷售過程及售後服務等方面；（2）事件驅動型監管，當出現潛在風險隱患或已造成風險損失時，FCA會對風險事件做出快速響應，及時糾正機構的不當經營行為，保護消費者免受損失；（3）問題和產品監管，FCA通過數據分析、現場檢查、消費者投訴監測等方式對機構的日常經營情況進行監督，從中發現可能損害消費者權益的問題及產品，並進而採取嚴格的監管措施。
三、我國現金貸監管的建議
目前，我國在現金貸監管方面處於“空白”狀態，既無明確的監管機構，也不存在相應的監管規則，只有銀監會在今年4月份發佈的《關於銀行業風險防控工作的指導意見》中曾提出“要做好現金貸業務活動的清理整頓工作”。隨著我國現金貸平臺的弊端不斷顯現，構建完備的現金貸監管體系刻不容緩。
1、明確監管主體，統一監管規則
我國的金融管理體制已經由最初的中央單一監管模式逐漸過渡到“中央+地方”的雙層監管模式，“一行三會”及地方金融監管局各司其職，互為補充。在現金貸平臺監管方面，可借鑑P2P及小額貸款公司的監管經驗，實施雙層監管。一方面，現金貸平臺在機構屬性上應為銀證保體系之外的類金融機構，主要屬於地方金融管理事權範圍，因而建議由地方金融監管局承擔監管主體責任，負責轄內現金貸平臺的資格審查、風險防範及處置等工作。另一方面，全國金融工作會議曾明確提出地方金融管理應按照中央統一規則進行，因此國務院金融穩定發展委員會可在規制建設方面加強統籌及協調，明確中央金融監管部門責任分工，研究制定統一的監管規則，對現金貸平臺的監督管理等事項進行明確。
在具體規則方面，應重點從以下三方面著手。一是對現金貸平臺的性質、設立條件及業務範圍等事項進行明確規定，並對平臺的准入進行嚴格審核，改善行業“魚龍混雜”的局面。二是抓住貸款定價這個“牛鼻子”，制定明確的貸款利率上限及貸款展期次數，並將“砍頭息”、服務費、手續費等各種形式的費用全部納入為借款利息計算範圍，防止變相突破利率限制。三是建立規範的業務流程。在貸前環節，平臺應對消費者償還能力進行仔細審核及判斷，避免將金融產品出售給不合適的消費者，並鼓勵設置貸款“冷靜期”；在貸款營銷或廣告宣傳環節，應對貸款產品信息尤其是收費政策進行全面、清晰地披露，避免出現誤導銷售行為；在貸後環節，應及時就還款時點等重要信息強化對於消費者的提示，同時提高債務催收管理水平，審慎開展催收外包業務。
2、以消費者保護為中心，重點實施行為監管
現金貸業務與消費者利益密切相關，因此在國外一般由金融消費者保護或行為監管部門對其進行監管。近來，現金貸平臺引發的諸多市場亂象嚴重侵害了消費者合法權益，集中體現在利率設置過高、信息披露不規範、個人信息洩露及債務暴力催收等方面，這反映出現金貸平臺經營行為的混亂及良性市場秩序的缺失。因此，對現金貸平臺的監管重點應以消費者保護為中心，通過實施強有力的行為監管確保其經營行為的守法合規。
一方面，監管部門應搭建起行為監管非現場監測及現場檢查工作體系，暢通投訴舉報渠道，形成事前預防、事中介入和事後保護三位一體的監管流程，切實提升監管能力；另一方面，還應強化監管執法，對於擾亂市場秩序或侵害消費者合法權益的亂象行為，予以堅決清理並加大行政處罰力度，樹立行業監管的權威性及震懾性，以營造公平有序的金融市場環境並保護金融消費者合法權益。
3、完善徵信體系建設，促進信用信息共享
目前我國現金貸發展中一大突出問題便是借款人的多頭借貸。根據相關技術平臺的監測數據，目前有上百萬現金貸消費者同時向2家或2家以上平臺進行借款。如此普遍的多頭借貸現象，不僅不利於平臺對消費者還款能力進行客觀及準確的評估，而且更易使消費者陷入財務困境。因此，還需完善基礎徵信體系建設，實現消費者借款信息在不同平臺間的共享，幫助現金貸平臺有效識別多頭借貸行為，提升行業整體風控水平。
4 、加強金融知識宣教，實現消費者保護的關口前移
現金貸業務主要面向低收入群體，該群體往往受教育水平不高、法律及金融知識匱乏，難以識別金融風險及侵權行為。在加強現金貸監管及金融消費者保護過程中，還應遵循“預防為先，教育為主”的工作方針，通過深入開展金融知識宣傳與教育活動，提升消費者金融素養及自我保護能力，培育消費者樹立正確的風險意識及信用觀念，實現消費者權益保護工作由事後的被動解決糾紛向事前有效預防的積極轉化。
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