“守住不發生系統性金融風險的底線”是習近平同志在黨的“十九大”報告中對當前中國金融業發展提出的最核心的要求，關乎全面建成小康社會和其他黨的偉大事業的成敗。同時，防範化解重大風險，特別是防控金融風險也是今後三年要重點抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之首。作為重要的金融基礎設施之一的支付清算市場，系統性風險特徵明顯，應進一步加強以宏觀審慎管理為目標的風險監測與管理工作，有效維護我國金融市場的安全與穩定。
系統性風險的概念與內涵
事實上，早在20世紀90年代，系統性風險問題就已經引起了學術界的關注，但並沒有上升到政策層面。直到美國次貸危機的爆發，系統性風險一詞才逐步成為在全球金融監管修復和改革過程中被提及頻次最多、重視程度最高的一個金融學專業術語。雖然沒有一個教科書似的、被普遍認可的概念，但通常情況下，系統性風險多指整個金融系統或某個大型金融系統因外部因素的衝擊或內部因素的牽連而發生劇烈波動、危機或癱瘓，使每個金融機構不能倖免，從而遭受經濟損失的可能性。同時，與系統性金融風險相伴相生的另一個專業術語——宏觀審慎管理也變得“家喻戶曉”。與普通的微觀審慎監管相比，宏觀審慎管理主要著眼於促進金融體系整體的穩定，以期減少整個宏觀市場的系統性金融風險的發生。從理論分析角度看，這兩個概念是一對辯證統一的組合體或矛盾體。宏觀審慎管理是為了有效防範系統性風險所產生的新理念，而系統性風險則是宏觀審慎管理的核心目標（表1）。
根據英格蘭銀行發佈的研究報告，系統性風險可以劃分為兩個主要來源：一是大型金融機構的相互關聯和共同行為引發的風險，即空間維度（橫向）的網絡風險（network risk）；二是隨時間不斷積累的失衡引發的風險，即時間維度（縱向）的總體風險（aggregate risk）。在橫向維度上，金融系統中的風險暴露和相互聯繫使得一個特定的衝擊在金融網絡中傳播並演變成系統性風險。如果落腳到金融市場，則可歸結為由於傳染性、擴張性、關聯性及規模等問題容易引發的金融動盪，涉及金融市場基礎設施、重要性金融市場、系統重要性金融機構以及金融混業市場等。在縱向維度中，系統性風險的縱向維度與經濟週期相關，其主要關注的是金融體系的順週期性，即金融體系的脆弱性和風險隨著時間的推移而建立並演進，如監管順週期性問題造成的流動性緊張。
圍繞這一分類，系統性風險具有如下幾個特徵：一是系統性風險對整個系統的功能構成影響，而不是對某一個單純的局部；二是它使不相干的第三方也被動地介入其中，並承擔一定的成本；三是它具有較為明顯的蔓延特性和傳染性；四是負的外部性以及對整個實體經濟的巨大溢出效應是系統性風險的本質特徵。同時，系統性風險的觸發因素也很多，包括經濟基本面的較大變動、大型金融機構的倒閉、金融投資者與消費者信心的變化以及外部系統性風險的傳染等。
支付清算市場的系統性風險特徵
在新一輪全球金融監管改革的浪潮下，防範系統性金融風險，構建有效的宏觀審慎管理框架成為一種潮流。單就中國而言，自2011年以來，圍繞加強宏觀審慎管理工作已經逐步構建起一套完善的監管框架。例如，社會融資總量的測算和發佈、系統重要性機構的認定及監測、一行三會消費者保護局的成立、差別準備金動態調整和合意貸款管理機制和升級為宏觀審慎評估體系（MPA），以及國務院金融穩定發展委員會的正式成立，都是宏觀審慎管理體系的重要組成部分。就金融機構而言，與之匹配的是系統性重要機構的認定及差別化監管要求。就金融業務而言，續表外理財、同業存單被納入到MPA之後，其他市場或領域是否也應該被視為系統重要性，納入宏觀審慎管理框架成為當前大家關注的熱點，其中一個熱門領域就是支付清算市場或機構。
近年來，監管機構高度重視支付清算市場的制度建設和風險管控。為消除各類市場亂象和違法違規行為，2016年6月，中國人民銀行發佈了《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》(中國人民銀行令〔2016〕第3號)，自2017年7月1日起實施。2017年1月13日，《關於實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》的頒佈，意味著央行開始監管客戶備付金，加大了支付系統的監管力度，有利於提升央行支付服務水平。2017年12月21日，央行下發《關於規範支付創新業務的通知》（銀髮〔2017〕281號），明確了“各銀行和支付機構開展支付創新業務應事前報告”等規定，對銀行業務金融機構、非銀支付機構的業務創新、競爭秩序、收單管理等八大業務進行規範管理，有利於進一步加強支付業務管理、促進支付創新、推動支付清算市場的持續健康發展。在支付體系的境內外交流上，一方面，通過支付與市場基礎設施委員會（CPMI）、東南亞國家聯盟（ASEAN+3）及中歐雙邊會等平臺，不斷加強我國支付結算國際業務方面的溝通和合作，鼓勵我國支付服務和支付標準“走出去”，提高支付結算的國際競爭力；另一方面，推動實施《金融市場基礎設施原則》，完成監管部門有關國內金融市場基礎設施的評估，加強支付監管力度。
在互聯網金融快速發展背景下，消費者的支付服務需求日益增加，支付市場的急劇擴張造成了點多面廣的支付環節的風險防範問題，無證經營支付業務仍是當前支付領域首當其衝需要解決的緊要任務。支付市場亂象反彈，非法買賣銀行卡信息犯罪、電信網絡新型違法犯罪猖獗，給金融消費者造成了巨大的財產損失，支付清算市場秩序需要進一步完善。
同時，支付清算市場的系統性風險特徵鮮明。第一，支付清算市場是金融體系最重要的金融市場基礎設施，其系統構架與清算機制影響到整個金融市場的運行，其系統重要性特徵明顯。第二，支付清算市場涉及金融機構、清算結算機構、具體到每個支付指令發出的單位和個人以及可能存在的資金劃撥機構等，其中不乏系統重要性機構和數量眾多的參與者，不管從市場規模大小，還是涉及主體多少上來講，也都具有系統性風險特徵。第三，以上支付清算體系的基礎性和規模性特徵，進一步加大了其風險傳染、風險擴散的能力，容易引發風險疊加。
支付清算市場納入宏觀審慎管理的建議
第一，作為金融市場基礎設施，支付系統一直被作為系統重要性領域進行管理，這並不是一個新鮮事物。早在2001年，國際清算銀行支付與結算委員會（CPSS）便提出了《系統重要性支付系統核心原則》。支付系統之所以被高度關注，並被認為具有系統重要性屬性，主要源於其屬於金融市場的基礎設施。在IMF、世界銀行及其他國際組織就金融市場基礎設施評估的過程中，中國的支付清算網絡體系經受住了嚴峻的考驗，較好地通過了各種評估與測試，已經具有較高的安全等級和危機處置能力。但是隨著當前第三方支付市場的快速發展，以及與大量新技術、新模式和新流程等融合，支付清算市場的系統性風險問題又出現了一些新表現。在央行發佈的《中國區域金融運行報告(2017)》專題2——《促進互聯網金融在創新中規範發展》一文中，就進一步規範互聯網金融健康發展提出“探索將規模較大、具有系統重要性特徵的互聯網金融業務納入宏觀審慎管理框架，對其進行宏觀審慎評估，防範系統性風險”。在互聯網金融業態中，最具系統重要性特徵的業務應該就是第三方支付市場，其已經進入貨幣政策當局和金融監管當局的“宏觀審慎視角”，即將納入系統性風險監管範疇。
第二，加強支付系統的宏觀審慎管理，更應該側重於支付清算網絡系統和支付生態體系，而不單純是認定系統重要性機構。支付系統不同於一般金融行業，其多點對應和及時匹配的特點，決定其中介環節增加了一個清算平臺，而這個平臺才應該是央行宏觀審慎管理的有效抓手，而不是每個單一的支付機構。傳統的微觀審慎監管之所以失效，其主要的原因就是存在一定的“合成謬誤”，即每個單一機構的嚴格合規並不能完全避免整個體系的系統性風險。為此，歐洲央行發佈的《關於系統重要性支付系統監管要求的規定》更加關注支付系統是否是底層的結算基礎設施。因此，根據歐洲央行的標準，被確定為系統重要性基礎設施的沒有普通的支付企業，而是轉賬、清算和支付系統網。同樣，美國對系統重要性金融基礎設施的理解也更多是清算機構，而非某個微觀的支付機構。因此，要加強支付體系的宏觀審慎管理，必須從整個支付網絡入手。
第三，第三方支付不具備單獨作為系統重要性機構的基礎，應與傳統金融機構的線上線下電子支付合並計算，共同納入宏觀審慎視角。從歐美監管實踐來看，對系統重要性基礎設施認定的最主要依據是交易金額大小和市場規模佔比，而且認定標準中並未區分是銀行支付市場還是非銀行支付市場，亦或是在線或非在線支付市場，而是從在整個支付清算市場來判斷。就交易金額大小而言，在第三方支付限額管理框架下，第三方支付更加突出了小額、普惠的理念，單筆交易金額相對很小，且應用場景清晰。就市場規模而言，2016年我國商業銀行共處理網上支付業務金額2084.95萬億元，第三方支付機構共處理網上支付業務金額54.25萬億元，整體佔比不足3%。可見，不管是從單筆交易金額、總的市場規模還是交易複雜性而言，第三方支付並不具備單獨作為系統重要性機構的基礎。就複雜性而言，以大數據和雲計算等新技術為支撐的第三方支付的數據更具實時追溯性和場景還原性，其業務複雜性容易識別與分類。同時，隨著支付技術和互聯網技術的不斷髮展和迭代，不管是線上支付還是線下支付，不管是銀行支付還是第三方支付，事實上已經很難區分其業務邊界，為更好地發揮宏觀審慎管理的作用，不應人為割裂兩個市場，而應該作為一個統一的整體。
第四，第三方支付正式接入“網聯”系統，屬於宏觀審慎管理的重要舉措，也是納入MPA的一種現實方式。從第三方支付的業務模式看，在與商業銀行的接口管理和備付金管理方面，當前第三方支付機構需要嚴格按照監管機構和商業銀行的要求開展業務。以客戶備付金為例，按照《支付機構客戶備付金存管辦法》，支付機構接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機構在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶，且備付金銀行依照本辦法對客戶備付金的存放、使用、劃轉實行監督，此舉從源頭上杜絕了支付機構濫用客戶資金的可能。除此之外，按照央行的要求，自2018年6月30日起支付機構受理的涉及銀行賬戶的網絡支付業務都將全部通過網聯平臺處理，“網聯”的上線將進一步降低第三方支付行業的複雜程度，改變目前支付機構與銀行多頭連接開展業務的問題，從根本上打破“信息孤島”，有效防範信息不對稱產生的風險。可見，當前的第三方支付市場並沒有遊離於監管之外，也已經具備了為實施宏觀審慎管理提供了準確、及時和有效的統計信息的機制。
第五，加強第三方支付業務監管，守住不發生系統性金融風險的底線，核心要務是不忘發展普惠金融的初心，重點舉措是強調金融消費者權益保護。中國的第三方支付市場是在強烈的市場需求及市場競爭的夾縫中發展起來的，由於廣闊的應用場景和市場規模，一些產品和服務無論從技術上、風險控制上還是經營模式上都處於世界領先的位置。這些是中國金融改革和金融創新的產物，是中國“互聯網+”戰略在金融領域的具體體現，也是獨具中國特色的踐行普惠金融的代表。因此，針對第三方支付的監管應該採取更加包容的態度，構建監管的長效機制。包括建立專門的金融技術行業或國家標準，建立健全市場機構的准入、退出機制，搭建統一、公開的信息披露平臺及風險預警體系，這些都是有效開展宏觀審慎管理的必要途徑和重要手段。隨著宏觀審慎管理理念的不斷深入，金融監管的目標逐步從金融穩定擴展到金融消費者保護。由於科技技術和互聯網技術的注入，支付領域產品的觸達性更強、信息的不對稱性更明顯，風險的隱蔽性更突出，在鼓勵業務創新和防範風險的平衡過程中，只要以保護金融消費者權益作為首要目標，就能夠有效守住不發生系統性金融風險的底線。其中，最重要的監管措施包括金融消費者的隱私保護、適當性管理、反洗錢義務、欺詐風險提示、投訴應急機制及金融基礎知識和風險知識教育等。
第六，在支付結算體系方面，網聯平臺的建設將從根本上改變現有的銀行與支付機構的合作模式，對傳統銀聯清算體系既有衝擊也有機遇。一方面，網聯的出現將與目前的銀聯清算業務形成互補，也存在相互競爭的關係。另一方面，網聯的出現也將更加規範當前的第三方支付市場，第三方支付機構對銀行的議價能力會大幅度下降。從未來支付監管角度看，要進一步加強中央銀行對重要支付系統、中央證券保管、證券結算系統等建設的指導和監管作用，發揮其宏觀審慎管理功能，促進監管協調。
作者單位：中國社會科學院金融研究所、
國家金融與發展實驗室
閱讀更多 銀行家雜誌 的文章
