02.13 理性看待第三方支付的系統性風險特徵

理性看待第三方支付的系統性風險特徵

尹振濤

中國社科院金融所法與金融室副主任

國家金融與發展實驗室金融法律與監管基地副主任

"守住不發生系統性金融風險的底線"是黨的"十九大"報告中對當前中國金融業發展提出的最核心的要求，關乎全面建成小康社會和其他黨的偉大事業的成敗。系統性金融風險是美國次貸危機爆發以來，在全球金融監管修復和改革過程中，被提及頻次最多、重視程度最高的一個金融學專業術語，是指整個金融系統或某個大型金融系統因外部因素的衝擊或內部因素的牽連而發生劇烈波動、危機或癱瘓，使每個金融機構不能倖免，從而遭受經濟損失的可能性。同時，與系統性金融風險相伴相生的另一個專業術語;宏觀審慎管理也變得"家喻戶曉"。與普通的微觀審慎監管相比，宏觀審慎管理主要著眼於促進金融體系整體的穩定，以期減少整個宏觀市場的系統性金融風險的發生。從理論分析角度看，這兩個概念是一對兒辯證統一的組合體或矛盾體。宏觀審慎管理是為了有效防範系統性風險所產生的新理念，而系統性風險則是宏觀審慎管理的核心目標。

在新一輪全球金融監管改革的浪潮下，防範系統性金融風險，構建有效的宏觀審慎管理框架成為一種潮流。單就中國而言，自2011年以來，圍繞加強宏觀審慎管理工作已經逐步構建起一套完善的監管框架。例如，社會融資總量的測算和發佈、系統重要性機構的認定及監測、一行三會消費者保護局的成立、差別準備金動態調整和合意貸款管理機制和升級為宏觀審慎評估體系（MPA），以及國務院金融穩定發展委員會的正式成立，都是宏觀審慎管理體系的重要組成部分。就金融機構而言，與之匹配的是系統性重要機構的認定及差別化監管要求。就金融業務而言，續表外理財、同業存單被納入到MPA之後，部分互聯網金融業務是否也應該被視為系統重要性，納入宏觀審慎管理框架成為當前大家關注的熱點。在央行發佈的《中國區域金融運行報告(2017)》專題2《促進互聯網金融在創新中規範發展》一文中，就進一步規範互聯網金融健康發展提出"探索將規模較大、具有系統重要性特徵的互聯網金融業務納入宏觀審慎管理框架，對其進行宏觀審慎評估，防範系統性風險"。可見，互聯網金融業務已經進入了貨幣政策當局和金融監管當局的"宏觀審慎視角"。本文將從第三方支付公司及業務的角度出發，探討其系統性風險特徵，及其納入宏觀審慎管理框架的合理路徑。

第一，作為金融市場基礎設施，支付系統一直被作為系統重要性領域進行管理，這並不是一個新鮮事物。雖然，宏觀審慎一詞的火熱來源於2008年美國次貸危機，但事實上早在1986年，宏觀審慎一詞便首次出現在了國際清算銀行（BIS）的一份研究報告中，並特指廣泛的金融系統和支付機制的安全性和穩健性。同時，早在2001年，國際清算銀行支付與結算委員會（CPSS）便提出了《系統重要性支付系統核心原則》。支付系統之所以被高度關注，並被認為具有系統重要性屬性，主要源於其屬於金融市場的基礎設施。在IMF、世界銀行及其他國際組織就金融市場基礎設施評估的過程中，中國的支付清算網絡體系經受住了嚴峻的考驗，較好的通過了各種評估與測試，已經具有較高的安全等級和危及處置能力。

第二，加強支付系統的宏觀審慎管理，更應該側重於支付清算網絡系統和支付生態體系，而不單純是認定系統重要性機構。支付系統不同於一般金融行業，其多點對應和及時匹配的特點，決定其中介環節增加了一個清算平臺，而這個平臺才應該是央行宏觀審慎管理的有效抓手，而不是每個單一的支付機構。傳統的微觀審慎監管之所以失效，其主要的原因就是存在一定的"合成謬誤"，即每個單一機構的嚴格合規並不能完全避免整個體系的系統性風險。為此，歐洲央行發佈的《關於系統重要性支付系統監管要求的規定》更加的關注支付系統是否是底層的結算基礎設施。因此根據歐央行的標準，被確定為系統重要性基礎設施的沒有普通的支付企業，而是轉賬、清算和支付系統網。同樣，美國對系統重要性金融基礎設施的理解也更多是清算機構，而非某個微觀的支付機構。因此，要加強支付體系的宏觀審慎管理，必須從整個支付網絡入手。

第三，第三方支付不具備單獨作為系統重要性機構的基礎，應與傳統金融機構的線上線下電子支付合並計算，共同納入宏觀審慎視角。從歐美監管實踐來看，對系統重要性基礎設施認定的最主要依據是交易金額大小和市場規模佔比，而且認定標準中並未區分是銀行支付市場還是非銀行支付市場，亦或是在線或非在線支付市場，而是從在整個支付清算市場來判斷。就交易金額大小而言，在第三方支付限額管理框架下，第三方支付更加突出了小額、普惠的理念，單筆交易金額相對很小，且應用場景清晰。就市場規模而言，2016年我國商業銀行共處理網上支付業務金額2084.95萬億元，第三方支付機構共處理網上支付業務金額54.25萬億元，整體佔比不足3%。可見，不管是從單筆交易金額、總的市場規模還是交易複雜性而言，第三方支付並不不具備單獨作為系統重要性機構的基礎。就複雜性而言，以大數據和雲計算等新技術為支撐的第三方支付的數據更具實時追溯性和場景還原性，其業務複雜性容易識別與分類。同時，隨著支付技術和互聯網技術的不斷髮展和迭代，不管是線上支付和線下支付，不管是銀行支付還是第三方支付，事實上已經很難區分其業務邊界，為更好的發揮宏觀審慎管理的作用，不應人為割裂兩個市場，而應該作為一個統一的整體。

第四，第三方支付正式接入"網聯"系統，屬於宏觀審慎管理的重要舉措，也是納入MPA一種現實方式。從第三方支付的業務模式看，在與商業銀行的接口管理和備付金管理方面，當前第三方支付機構需要嚴格按照監管機構和商業銀行的要求開展業務。以客戶備付金為例，按照《支付機構客戶備付金存管辦法》，支付機構接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機構在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶，且備付金銀行依照本辦法對客戶備付金的存放、使用、劃轉實行監督，此舉從源頭上杜絕了支付機構濫用客戶資金的可能。除此之外，按照央行的要求，自2018年6月30日起支付機構受理的涉及銀行賬戶的網絡支付業務都將全部通過網聯平臺處理，"網聯"的上線將進一步降低第三方支付行業的複雜程度，改變目前支付機構與銀行多頭連接開展業務的問題，從根本上打破"信息孤島"，有效防範信息不對稱產生的風險。可見，當前的第三方支付市場並沒有遊離於監管之外，也已經具備了為實施宏觀審慎管理提供了準確、及時和有效的統計信息的機制。

第五，加強第三方支付業務監管，守住不發生系統性金融風險的底線，核心要務是不忘發展普惠金融的初心，重點舉措是強調金融消費者權益保護。

中國的第三方支付市場是在強烈的市場需求及市場競爭的夾縫中發展起來的，由於廣闊的應用場景和市場規模，一些產品和服務無論從技術上、風險控制上還是經營模式上都處於世界領先的位置。這些是中國金融改革和金融創新的產物，是中國"互聯網+"戰略在金融領域的具體體現，也是獨具中國特色的踐行普惠金融的代表。因此，針對第三方支付的監管應該採取更加包容的態度，構建監管的長效機制。包括建立專門的金融技術行業或國家標準，建立健全市場機構的准入、退出機制，搭建統一、公開的信息披露平臺及風險預警體系，這些都是有效開展宏觀審慎管理的必要途徑和重要手段。隨著宏觀審慎管理理念的不斷深入，金融監管的目標逐步從金融穩定擴展到金融消費者保護。由於科技技術和互聯網技術的注入，支付領域產品的觸達性更強、信息的不對稱性更明顯，風險的隱蔽性更突出，在鼓勵業務創新和防範風險的平衡過程中，只要以保護金融消費者權益作為首要目標，就能夠有效守住不發生系統性金融風險的底線。其中，最重要的監管措施包括金融消費者的隱私保護、適當性管理、反洗錢義務、欺詐風險提示、投訴應急機制及金融基礎知識和風險知識教育等。