近期關於財政政策的爭論又起，到底該如何看待財政政策的取向呢？赤字是一個重要的切入視角。2018年兩會政府工作報告，財政方面的數量目標設置為：赤字額度不變，但赤字率大幅下降。這是自2013年以來，財政赤字額度首次不再增加，目標赤字率首次調低，這到底意味著什麼？
最狹義的財政赤字——目標財政赤字的變動
1、赤字目標的歷史變動
兩會政府工作報告明確提出目標赤字率和目標赤字額，是自2009年開始的，經歷如下變動：
（1）2011-2012年經歷了2年的下調時期；
（2）2013-2016年，赤字額和赤字率雙升；
（3）2017年的目標赤字額保持了上行，但目標赤字率則維持了不變；
（4）2018年目標赤字額停止上調，對應目標赤字率調低。
（5）這一輪和次貸危機後的赤字率擴張的頂點都為3%，這是一條國際通用的警戒線，在歐盟這樣的發達經濟體中是作為宏觀約束的。
時間回溯的更早一點，我們能得到的目標赤字數據，只有中央政府的目標赤字額度，這一目標赤字額度的變動呈現出以下幾個特徵：
（1）2012年以來的表現與總體財政目標赤字額一致，因而，我們覺得用其作為總體財政赤字取向的替代指標是合理的；
（2）經歷了幾個週期：1999-2003年是一個擴張期，2004-2008年是一個收縮期；2009-2010年大幅擴張，2010-2012年收縮期；2013-2017年顯著的擴張期；
（3）上述擴張和收縮明顯跟GDP的預期目標變動一致：預期經濟過熱或者企穩，財政赤字相應收縮，反之則反之。
2、 2018年目標財政赤字率：調整後的數據沒那麼低
參考歷史來看，政府工作報告中，GDP目標增速——財政赤字額——財政赤字率的換算關係為：目標財政赤字率=目標財政赤字額/目標實際GDP。
今年的目標GDP增速是6.5%，但按照不變的目標財政赤字額、2.6%的目標財政赤字率，倒推後的GDP目標增速達到10.67%（猜測是首次採用了名義目標增速），因而口徑是不統一的。
通過參照以前口徑，調整過後的目標財政赤字率實際上有2.7%，要略高於公佈的數字。
含義擴展後的財政赤字——一般公共預算收支差額的變動
財政目標赤字額是真正納入我國財政預算體系內的部分，理論上對實際赤字形成強約束， 但由於：實際赤字額=一般公共預算收支差額-淨調入的調節性基金-淨動用結轉資金
受約束的是這個實際赤字額，相當於在一般公共預算以外有一個可調入調出的資金池（有調節性基金和結轉資金構成），因而，實際的一般公共預算收支差額可突破目標赤字額。
因為一般公共預算收支差額是實際的收入和支出差額構成的，可以被視為未經調節的財政赤字，是含義擴展後的財政赤字，反映實際支出。
1、一般公共預算收支差額的歷史變動
我們可以看出一些新的內容：
（1）目標財政赤字額度是年初的計劃，一般公共預算財政收支差額是年末實際執行情況，後者基於當年實際經濟情況可以對計劃進行調整。典型的例如2008年，當年的中央財政赤字額大幅下調，但公共財政收支差額的實際情況是大幅回升，類似的情況還有2012年；
（2）同樣是積極的財政政策，但2013-2014年是一般公共預算收支差額是在目標赤字額下方，但2015-2017年是大幅超越年初目標赤字額的，可以說
“積極的財政政策”實際上有兩個維度的“積極”：目標制定上+實際執行上；
2、2018年一般公共收支差額：收縮壓力較大
一般公共預算收支差額-目標赤字額=淨調入的中央預算穩定調節基金+淨動用的地方預算穩定基金及結轉資金。
自2015年財政政策強調“加大力度”後，一般公共預算收支差額立即大幅超出年初制定的目標赤字額，由於中央預算穩定調節基金這幾年的淨動用都保持了非常低的穩定水平，調節的方式主要是：
停止補充結轉結餘資金及地方預算穩定基金，同時大幅使用結轉結餘資金及地方預算穩定基金，使得“淨動用的地方預算穩定基金及結轉結餘資金”大幅增加；
未來一般公共預算收支差額實際情況受可動用的調節性資金的額度限制，即：一般公共預算收支差額的上限=可動用的最大額（中央預算穩定調節基金+地方預算穩定基金及結轉結餘資金）。
數據推算出來的2016年調節性資金的總體餘額有4000多億（其中2772億的財政預算穩定性基金餘額是財政部公佈的，剩下為推算值），雖然推算值有誤差，但是總體誤差應該可控。預計經歷2017年的調入對沖後，調節性資金總體已所剩無幾（按照財政部的公佈，2017年末中央預算穩定調節基金餘額為4838.46億元，2018年調入預算2130億元后餘額為2708.46億元，中央預算穩定調節基金餘額未發生顯著變化，但考慮到2017年6963億元的收支差額，使得剩餘部分可使用的調節額度大幅收窄）。
則2018年的一般公共預算收支差額面臨：目標赤字額的不變+可調節資金的下降，也就是說擴大含義後的財政赤字額度（一般公共預算收支差額）可能下降的更為明顯。
廣義赤字
央行喊話財政部後，財政部官員也針對性進行了回應，其中提到：“第三，預算法修訂後按照“四本預算”（即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）的規定，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務）”。
這就需要納入政府性基金預算的收支；延伸來說，如果考慮赤字，就需要從其差額出發。這裡面需要釐清幾層關係：
首先，全國政府性基金決算的最終差額=上年結轉收入+專項債額度+“全國政府性基金決算：收入-支出”（其中收入部分不含上年結轉收入+專項債額度）
其次，全國政府性基金預算的差額=上年結轉收入+專項債額度
從這兩層關係結合數據，我們可以看出：第一，預算基本貼著決算在走，孰高孰低取決於“全國政府性基金決算：收入-支出”是正值還是負值；第二，專項債是差額的主要組成部分，財政部官員的回覆將其與“政府性基金預算的收支差額”等同就是基於這個邏輯。
從這個角度來看，“廣義赤字”需要納入全國政府性基金差額，以預算數來看，今年的預算差額為13884億元（其中384億為上年結轉，13500億為專項債額度），將這部分差額加入一般預算的赤字額中，我們可以看出，不僅廣義財政赤字的絕對規模在擴張，廣義赤字率也在持續攀升。
在此基礎上我們要考慮一下，“廣義赤字”主要影響項——地方政府專項債的落地情況：
從發行規模上來講，2015年是略微超額髮行，2016年基本上貼近新增額度發行，2017年新增額度8000億，實際發行規模約7566億，有所收縮；因而趨勢上有收縮發行的跡象，如果參照2017年新增額度使用比例，預計2018年實際發行新增專項債規模將超過1.25萬億（計算出來的廣義財政赤字額和赤字率仍然上升）。
從發行節奏來看，2018年上半年，地方債發行進度較為緩慢，尤其是新增債主要從6月份才開始大量發行，上半年發行的新增專項債合計412億元。但是考慮到地方債的發行規模，一方面今年上半年地方債發行主要以置換債為主，下半年新增債額度依然存在高比例使用的可能；另一方面專項債發行也存在以下半年發行為主的特徵，2017年上半年新增專項債也僅發行1324億，佔2017年全年新增專項債的17.5%。
因而，專項債按預期發行的概率仍大，不過參考前期報告《下半年利率債發行壓力該如何解決？》，這意味著貨幣政策需要配合進行寬鬆。
總結來看，狹義財政收支的縮減可能並不代表實際財政支出能力的收縮，如果考慮到真正支撐基建支出的廣義財政數據更為複雜，那麼這一結論就更為明確。
總結
從歷屆政府的財政政策定調和赤字目標設定的關係來看，赤字目標的設定內涵明顯更加複雜和豐富：當政策定調保持不變的時候，實際上財政支出早已經歷了重大變化。
而從財政赤字的內涵、歷史和2018年的展望中我們可以對財政政策作出如下幾個判斷：
（1）今年的赤字目標設定明顯收縮，凸顯了宏觀調控思路的重大變化，意味著自2013年以來持續擴張的赤字財政安排宣告終結，財政政策雖然仍然冠名積極，但是表明在中央明確判斷經濟觸底企穩後赤字政策開始迴歸常態。
（2）今年財政赤字目標率的縮減存在口徑不一致的差異，統一口徑後，目標赤字率不再是2.6%，而是2.7%，下降幅度有所收窄；
（3）2015以來的財政擴張實際上存在雙重含義：一是財政赤字目標設定的提高；二是實際執行中，一般公共預算收支差額對目標值的突破。從數據核算角度來看，2018年財政支出的收縮，可能不僅表現在目標赤字停止擴張，還意味著實際執行中，一般公共預算收支差額的收縮，從這個意義上來看，財政政策不積極的趨勢很明顯；
（4）不過一般預算的縮減，似乎並不能代表廣義財政的收縮，考慮專項債代表的政府性基金預算差額後，無論是目標赤字額還是目標赤字率都仍處於擴張途中；也就是說從“廣義赤字”的角度來看，財政政策的取向仍凸顯了積極。
（5）當然，廣義財政的積極也仍然需要貨幣政策的配合，地方債特別是專項債未來發行情況，決定了最終的財政方向。從這個角度分析，財政和貨幣終歸是同一個方向的。
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